Verslag 'Rechtshulp en sociaal domein: ieder voor zich of samen maatwerk leveren?'

Artikel 18 van de Participatiewet is het favoriete wetsartikel van Bert Marseille, hoogleraar Bestuurskunde aan de Rijksuniversiteit Groningen. Waarom? Dat verklapt hij nog niet gelijk. In opdracht van de Raad voor Rechtsbijstand doen de Rijksuniversiteit Groningen en de Hogeschool van Amsterdam onderzoek naar het voorkomen van geschillen in het sociaal domein en de Participatiewet in het bijzonder.

Marseille heeft de afgelopen jaren veel onderzoek gedaan naar de beslechting van geschillen met de overheid. Dat startte bij de bestuursrechter.

Marseille: ‘Bestuursrechters vroegen zich af waarom bepaalde zaken niet in de bezwaarprocedure afgehandeld hadden kunnen worden. Dus ben ik overgegaan naar bezwaarprocedures. En daar diende zich dezelfde vraag aan: hadden de bezwaren niet al in het primaire proces voorkomen kunnen worden? Nu onderzoeken we het primaire proces – bijv. de afdeling Werk en Inkomen - en de oorsprong van de geschillen. Ik raak er steeds meer van overtuigd dat er heel veel situaties zijn waarin bezwaren en beroepen voorkomen kunnen worden.’

Voor het onderzoek hielden Marseille en zijn team 120 interviews in 16 gemeenten met afdelingshoofden, teamleiders, wijkteams, inkomensconsulenten, leden van cliëntenraden, sociaal raadslieden, mediators en nog vele anderen.

Vier belangrijkste problemen en remedies

Het onderzoek is nog niet afgerond, maar Marseille kan al wel een impressie geven van de bevindingen over de oorzaken en remedies voor de aanwas van bezwaren:

1.      Misverstanden

In veel gevallen begrijpen inwoners de besluiten niet. Ze hebben moeite met formuleringen. Of ze begrijpen niet waarom een besluit is genomen. Wat betekent ‘een inlichtingenplicht’ bijvoorbeeld? En waarom wordt dat specifieke bedrag teruggevorderd? ‘Sommige mensen zien bezwaar dan als de enige manier om de duidelijkheid te krijgen over wat het besluit van de gemeente precies inhoudt’, zegt Marseille.

Remedie: Betere informatie aan de inwoner. Uit het onderzoek kwam één werkwoord keer op keer naar voren en dat is: bellen. Bellen, bellen, bellen. Dit is al gebruikelijk bij bezwaar, maar loont volgens Marseille ook enorm de moeite in het primaire proces. ‘De gemeente Enschede belde als experiment inwoners een dag voor hun afspraak. Gevolg was dat er veel meer mensen op die afspraak verschenen. De traditionele handelwijze van de overheid om mensen met brieven te bestoken werkt in veel gevallen niet. Je moet ook de telefoon pakken.’

2.      Onvoltooide besluitvorming

Dit was voor Marseille een eye-opener: naar schatting ongeveer 20 procent van de beslissingen over een bijstandsaanvraag zijn afwijzingen omdat er gegevens missen. Verschillen tussen gemeente zijn op dit punt trouwens groot. De ene gemeente verleent meer ondersteuning aan aanvragers bij het het verzamelen van de benodigde gegevens dan de andere gemeente.

Remedie: Betere informatie van de inwoner. Marseille: ‘Ik sprak een hele goede en betrokken advocaat die haar cliënten uitnodigt op kantoor en ze vraagt álle mogelijk relevante enveloppen mee te nemen, desnoods in een grote vuilniszak. Samen zoeken ze de boel uit en na een uur ligt alles op tafel wat de gemeente nodig heeft. De vraag is wel wie dit werk het beste kan doen. Ligt hier niet een taak voor de gemeente zelf?’

3.      Reactieve opstelling gemeente

Sommige gemeenten reageren traag op signalen dat regels niet worden nageleefd. Marseille geeft een voorbeeld: ‘Een inwoner ontving een brief van de gemeente, hoorde drie maanden niks, kreeg nog een brief, hoorde weer een tijd niks.. tot er plotsklaps een terugvordering van duizenden euro’s op de deurmat lag.’

Remedie: Meer contact met de inwoner. Marseille is onder de indruk van de werkwijze van de gemeente Purmerend. ‘Inwoners moeten naar het gemeentehuis om de aanvraag te doen. De persoon aan de balie is ook gelijk hun vaste consulent. Vanaf dag één hebben ze dus één vaste contactpersoon bij de gemeente. Deze medewerker doet niet alleen de controle, maar is ook op de hoogte van het wel en wee van de bijstandsgerechtigde, helpt met vragen, en kan waar nodig ingrijpen. Terugvorderingen van duizenden euro’s zijn dan niet snel aan de orde.’ 

4.      Gebrek aan maatwerk

De toeslagenaffaire laat volgens Marseille een repressieve verzorgingsstaat zien. Er zijn volgens hem grote verschillen tussen gemeenten in hoeverre zij zich repressief of empathisch naar de inwoner opstellen. Dit heeft deels te maken met hun interpretatie van artikel 18 van de Participatiewet. Marseille: ‘Er heerst een soort geloof dat als iets mág van de wet, dat betekent dat het ook móet.’

Remedie: Waarom is artikel 18 van de Participatiewet nou favoriet bij Marseille? ‘De interpretatie van artikel 18 biedt gemeenten heel veel ruimte en mooie kansen voor een menselijke en empathische uitvoering van de Participatiewet.’

Uitdagingen

Marseille ziet een aantal uitdagingen voor bovengenoemde remedies. In grote gemeenten is het moeilijker om eenheid te krijgen in de werkwijze. Afdelingen van het sociaal domein en Juridische Zaken zullen goed moeten samenwerken. Politieke steun is nodig. En de nieuwe werkwijze vraagt ook andere vaardigheden van ambtenaren. Zij moeten het leuk vinden om inwoners te spreken en bellen. Het verhaal van de gemeente Tilburg laat dit ook zien.

Een andere uitdaging is hoe iedereen met de beste bedoelingen iedere dag zich weer inzet. Want niet alleen rechtsbijstandsverleners, maar ook ambtenaren zien zichzelf als ondersteuners om inwoners te helpen. Marseille: ‘Dat is mooi, maar daardoor kan er ook spanning ontstaan.’ Want ook als een uitvoerende ambtenaar het beste voorheeft met een aanvrager, dan kan het toch gebeuren dat hij diens aanvraag ten onrechte heeft afgewezen.

De hoogleraar heeft ook vraagtekens bij een aantal perverse prikkels in het systeem van rechtsbijstand. Hij is er nog niet helemaal uit welke vorm het beste werkt. ‘Eén ding staat vast: de overheid zal zich meer verantwoordelijk moeten gaan voelen over de begeleiding van inwoners. Niet alleen vanwege een nieuw – en ook al favoriet – artikel in de Algemene wet bestuursrecht dat inhoudt dat de overheid verplicht is in het contact met burgers passende ondersteuning te bieden, maar ook omdat de politiek meer dan in het verleden oog heeft voor de menselijke maat bij de uitvoering van wetten.’