Handreiking Leerroutes

De handreiking Leerroutes geeft een zo compleet mogelijk overzicht van de drie leerroutes van het nieuwe inburgeringsstelsel: B1, Onderwijs en Zelfredzaamheid (ook wel: de Z-route). Aan welke wettelijke taken moeten gemeenten voldoen en welke aanvullingen kunnen zij daarop naar eigen inzicht doen? Je leest het in de volgende hoofdstukken. In deze inleiding allereerst een korte introductie van het nieuwe inburgeringsstelsel. Ook komen alvast drie vragen aan bod die van belang zijn bij het aanbieden van leerroutes.

Nieuwe Wet inburgering

De snelste weg voor inburgeringsplichtigen om mee te doen in de maatschappij is het leren van de Nederlandse taal en het vinden van een baan. Om dat te bereiken gaat het inburgeringsbeleid veranderen, zodat nieuwkomers de kans krijgen een goede start te maken in Nederland. De beoogde datum van inwerkingtreding van de nieuwe wet is 1 januari 2022.

De regie op de uitvoering van het nieuwe inburgeringsstelsel ligt bij de gemeenten zodat inburgering kan worden gepositioneerd als onderdeel van het brede sociaal domein. Dit betekent dat gemeenten verantwoordelijk worden voor het afnemen van de brede intake, de begeleiding van inburgeringsplichtigen en de inkoop van het cursusaanbod. De inburgeringsplichtige blijft zelf verantwoordelijk voor het voldoen aan de inburgeringsplicht. Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid draagt zorg voor de vormgeving van de regelgeving en is verantwoordelijk voor de inrichting en de werking van het stelsel als geheel.

Net zoals in het huidige inburgeringsstelsel zijn vreemdelingen die in het bezit zijn van een verblijfsvergunning voor een niet-tijdelijk doel inburgeringsplichtig. Dit zijn asielstatushouders en hun familie- of gezinsleden, gezinsmigranten en een groep overige inburgeringsplichtigen.

Doel van het nieuwe inburgeringsstelsel

Het nieuwe inburgeringsstelsel heeft als maatschappelijk doel dat alle inburgeringsplichtigen snel en volwaardig meedoen aan de Nederlandse maatschappij, het liefst via betaald werk. Om dat te bereiken is het beleidsdoel dat inburgeringsplichtigen het voor hen hoogst haalbare taalniveau (het liefst B1) bereiken. Daarnaast dienen ze vanaf de start van het inburgeringstraject kennis op te doen over de Nederlandse maatschappij en de arbeidsmarkt, in combinatie met gerichte inspanningen op participeren naar vermogen. Vijf kernpunten dragen bij aan het behalen van dit beleidsdoel.

Deze vijf kernpunten zijn:

• Tijdige start van het inburgeren
• Aandacht voor de snelheid van het doorlopen van het inburgeringstraject
• Dualiteit (het combineren van het leren van de taal en participatie)
• Maatwerk (een passend inburgeringstraject, voor alle inburgeringsplichtigen) 
• Focus op kwaliteit en bewaken hiervan

Hoofdlijnen van het nieuwe inburgeringsstelsel en de rol van gemeenten

Het nieuwe stelsel zet in op een doorlopende lijn vanuit de opvang. Met taalles vanaf dag één en het programma ‘Voorbereiding op de inburgering’ wordt hier in het AZC mee begonnen. De regierol van gemeenten in deze doorlopende lijn begint met een brede intake. Leren en participeren gaan hand in hand en beide aspecten worden in een persoonlijk plan opgenomen. Gemeenten krijgen de taak om alle (bijstandsgerechtigde) asielstatushouders verplicht te ontzorgen gedurende zes maanden. Dit helpt deze inburgeringsplichtigen om bij aanvang van de inburgeringstermijn de focus op inburgering en participatie te leggen. Er komen drie leerroutes in het nieuwe stelsel:

1. Onderwijsroute: gericht op het behalen van een erkend diploma binnen Nederlands onderwijs voor een goede startpositie op de arbeidsmarkt. Na een taalschakeltraject worden jonge inburgeringsplichtigen daarom zo snel mogelijk doorgeleid naar een Nederlandse opleiding.
2. B1-route: om het mogelijk te maken dat de meeste inburgeringsplichtigen zo snel mogelijk, maar uiterlijk binnen drie jaar, taalniveau B1 behalen en hun perspectief op de arbeidsmarkt vergroten, is het van belang dat het leren van de taal gecombineerd wordt met (vrijwilligers)werk.
3. Zelfredzaamheidsroute (Z-route): voor mensen voor wie de onderwijs- of B1-route buiten bereik ligt, komt er een leerroute waarbij iedereen leert zich in de maatschappij te redden. Er worden geen ontheffingen op basis van aantoonbaar geleverde inspanningen meer verleend.

Gemeenten zijn verantwoordelijk om een sluitend inburgeringsaanbod te doen. Dit aanbod omvat, naast een van de drie leerroutes, in ieder geval kennis van de Nederlandse maatschappij (KNM), Module Arbeidsmarkt & Participatie (voorheen Oriëntatie op de Nederlandse Arbeidsmarkt) en het participatieverklaringstraject (PVT).

Het nieuwe inburgeringsstelsel is een lerend stelsel, dat robuust en adaptief is. Er is daarom plaats ingeruimd voor monitoring en evaluatie. Dit dient als instrument om beleidsvoering te versterken en om tijdig wijzigingen te kunnen aanbrengen. Het pilotprogramma Veranderopgave Inburgering beoogt lessen en ervaringen uit de gemeentelijke praktijk in te zetten voor de (door-)ontwikkeling van het nieuwe inburgeringsstelsel. En deelt die lessen al tijdens de transitie met gemeenten (en draagt zo ook bij de aan de voorbereiding op de regierol).

Om gemeenten goed voor te bereiden op hun regierol werken VNG, Divosa, DUO en het ministerie van SZW samen om gemeenten te ondersteunen en wordt er een aanbod ontwikkeld bestaande uit handreikingen, bijeenkomsten etc.

Beschikbaar zijn:

• Handreiking Inkoop (PianoO, herziene versie oktober 2020)
• Model Plan van Aanpak (Divosa, herziene versie mei 2020)
• Handreiking Financieel ontzorgen en financiële zelfredzaamheid (Divosa, eerste versie maart 2020)
• Handreiking Leerroutes (Divosa, eerste versie maart 2020)
• Pilotprogramma Veranderopgave Inburgering (Divosa, 2020)

Over de Handreiking Leerroutes

Deze handreiking richt zich specifiek op de drie leerroutes van het nieuwe inburgeringsstelsel en alles wat daarbij komt kijken. De handreiking geeft een zo compleet mogelijk overzicht van de drie leerroutes – B1, Onderwijs en Zelfredzaamheid – en van de taken waaraan gemeenten hiervoor moeten voldoen. We maken daarbij een onderscheid tussen wat wettelijk verplicht is en wat gemeenten aanvullend kunnen doen om een leerroute aan te bieden. Ook presenteren we succesvolle voorbeelden van bestaande initiatieven.

De voorbereiding door gemeenten

De voorbereiding op het nieuwe inburgeringsstelsel vraagt meer van gemeenten dan de organisatie van de leerroutes alleen. En ook de leerroutes staan niet op zichzelf, maar hangen samen met het Participatieverklaringstraject (PVT), de Module Arbeidsmarkt en Participatie (MAP), de maatschappelijke begeleiding, het financieel ontzorgen en de begeleiding bij inburgering.

Welke wettelijke taken hebben gemeenten in het nieuwe stelsel? Zie hiervoor de tabel met het overzicht van de aanbodplicht in et Model Plan van Aanpak, gespecificeerd per doelgroep.

Model Plan van Aanpak

Een goed startpunt voor de voorbereidingen op de nieuwe Wet inburgering is het Model Plan van Aanpak (Divosa, mei 2020). Het biedt handvatten voor de implementatie van de nieuwe wet op lokaal niveau.

Met het oog op de thema’s die in het Model Plan van Aanpak aan de orde komen, zijn bij het aanbieden van leerroutes de volgende drie vragen van belang:

1. Wat zijn de overwegingen voor regionale samenwerking?
2. Waar moeten gemeenten op letten bij de ontwikkeling van beleid?
3. Waar moeten gemeenten op letten bij de inkoop?

1. Wat zijn de overwegingen voor regionale samenwerking?

In het Model Plan van Aanpak staan een aantal overwegingen voor lokale en regionale voorbereiding en uitvoering van de taken die gemeenten krijgen in het kader van de Wet inburgering. Voor de leerroutes is met name de schaalgrootte een overweging.

Asielstatushouders worden in Nederland via een taakstelling gehuisvest in gemeenten. Kleinere gemeenten vangen minder statushouders op – soms minder dan vijf per half jaar. Een beperkte omvang van de groep en de noodzakelijke diversiteit van het aanbod kunnen in kleinere gemeenten een relatief groot beslag op expertise en capaciteit leggen. Gemeentelijke samenwerking kan dan uitkomst bieden – bij de inkoop, maar ook bij de beleidsontwikkeling.

Gemeentelijke samenwerking kan als middel worden ingezet om tijdig passende inburgeringstrajecten te realiseren. Dit betekent echter niet dat samenwerking op alle onderdelen noodzakelijk is. Het Model Plan van Aanpak helpt gemeenten hierin een afweging te maken.

2. Waar moeten gemeenten op letten bij de ontwikkeling van beleid?

In het nieuwe stelsel heeft de gemeente de regie. Dat betekent: eigen beleid ontwikkelen, uitvoeren en monitoren. De gemeente moet bepalen wat de belangrijkste doelen zijn, waar ze nadruk op wil leggen en welk ambitieniveau ze heeft. Het Model Plan van Aanpak licht toe wat daarbij belangrijke uitgangspunten zijn.

Gemeenten moeten specifiek voor de leerroutes doelen en ambities formuleren en – samen met partners en aanbieders – het aanbod bepalen dat daarop aansluit. Daarbij is het belangrijk om vooraf de uitvoerbaarheid in overweging te nemen. Een taalcursus met veel deelnemers levert waarschijnlijk geen probleem op, maar het kan gebeuren dat er voor specifiek maatwerkaanbod lokaal geen aanbieder beschikbaar is of dat de groep inburgeraars zo klein is dat zij geen klas vullen. Het realiseren van dit aanbod is dus geen vanzelfsprekendheid.

Het is zinvol om een onderscheid te maken tussen wat wettelijk verplicht is en waarin de gemeente beleidsvrijheid heeft. Deze handreiking gaat in op dit onderscheid en geeft voorbeelden van hoe gemeenten die beleidsvrijheid kunnen invullen.

3. Waar moeten gemeenten op letten bij de inkoop?

In de Handreiking Inkoop staat uitgebreid beschreven waar gemeenten op moeten letten bij het inkopen van inburgeringscursussen voor de leerroutes. Het is raadzaam om bij het lezen van deze handreiking de volgende punten in het achterhoofd te houden:

• Mogelijk voldoet het aanbod van aanbieders niet precies aan wat een gemeente zoekt. Dit is bijvoorbeeld het geval als aanbod moet aansluiten op de lokale context, maar er geen lokale aanbieders zijn. Om het gewenste aanbod te kunnen realiseren, doen gemeenten er goed aan om op tijd met aanbieders in gesprek te gaan (neem dit mee in de marktconsultatie). Wellicht kan een regionale taalaanbieder in samenwerking met een lokale partner (bijvoorbeeld een werkgever) integraal aanbod creëren.
• Om schaalgrootte te realiseren om ander specifiek maatwerkaanbod mogelijk en betaalbaar te maken, kan regionale samenwerking uitkomst bieden. In geval van specifieke groepen en zeer kleine aantallen deelnemers (bijvoorbeeld blinde inburgeraars) kan ook worden gekeken naar maatwerkaanbod dat niet vooraf ingekocht wordt.
• Nadat het aanbod is ingekocht, is het nodig de kwaliteit te monitoren en te borgen. Dit is iets om expliciet rekening mee te houden tijdens het inkoopproces, zodat duidelijk is wat de kwaliteitscriteria zijn en hoe die worden gemonitord en beoordeeld. Zo verzekert de gemeente zich ervan dat kwaliteit op het gewenste niveau blijft.
• De gemeenten krijgen ook de taak een alfabetiseringstraject aan te bieden. Als uit de brede intake blijkt dat de inburgeraar dit traject nodig heeft, wordt het opgenomen in de leerroute. Hoofdstuk 1 geeft meer informatie over het alfabetiseringstraject.

Leeswijzer

Het vervolg van deze handreiking is opgedeeld in 4 hoofdstukken. Hoofdstuk 1 beschrijft wat een leerroute is. Hoofdstuk 2 gaat in op de B1-route, in hoofdstuk 3 komt de Onderwijsroute aan bod en in hoofdstuk 4 staat de Zelfredzaamheidsroute of Z-route centraal. De handreiking sluit af met een begrippenlijst.