Peer reviews in het sociaal domein: (financiële) sturing

Op de volgende pagina’s lichten we een viertal inzichten toe, die als rode draad terug te vinden waren in de uitwisseling door gemeenten, rondom de ingebrachte thema’s. Deze rode draden zijn geen uitvoerige weergave of breed verdiepend onderzoek. We doen daarmee sowieso tekort aan enerzijds de dynamiek tijdens de peer reviews, anderzijds aan de complexiteit die gemeenten in Nederland zelf zullen ondervinden. Tegelijkertijd vormen ze wel een weergave van de inzichten over actuele vragen in het sociaal domein en de gemeenschappelijke reflecties daarop. Zo kunnen ze hopelijk bredere weerklank en toepassing vinden. Het is daarmee in ieder geval een aanmoediging om de potentie van het sociaal domein verder te ontsluiten. 

De meerwaarde kennen van partnerschap en de grenzen hiervan 

Het kennen van de meerwaarde van partnerschap en het herkennen van de grenzen ervan, is een essentieel thema in de manier waarop lokale overheden zich tot zorgverstrekkers en maatschappelijke partners verhouden. De vraag is: delen zij een gemeenschappelijk maatschappelijk doel? Zien zij zorgverstrekkers als serieuze partners met waardevolle maatschappelijke ambities? De meeste zorgverstrekkers willen bijdragen aan zo'n maatschappelijk resultaat. Het lijkt cruciaal dat overheden zich bewust zijn van de vele verantwoordelijkheden die zorgverstrekkers dragen en een open dialoog met hen aangaan, op basis van wederzijds respect en erkenning.

Echter, er bestaat een gecompliceerd evenwicht omdat partnerschap geen doel op zich is, maar een instrument. Organisatorische veranderingen kunnen op lange termijn worden gerealiseerd ter bevordering van het maatschappelijk resultaat, maar dit vereist een evenwicht tussen de wensen van verschillende lokale overheden en de financieringsmogelijkheden.

Ervaringen uit grotere gemeenten domineren vaak de regionale samenwerking, maar de bijdrage van kleinere gemeenten mag niet vergeten worden. Regionale samenwerking komt immers met haar eigen uitdagingen, met verschillende lokale contexten en perspectieven van gemeenten. Het gaat erom de capaciteiten en executiekracht van grotere gemeenten te benutten, terwijl er voldoende verbinding blijft met alle betrokken partijen om stagnatie te voorkomen.

Regionaal samenwerken zal complex blijven door het domeinoverstijgend werken en het soms verplichtende karakter vanuit (nieuwe) wetgeving. Het accepteren en investeren van de tijd in de regio brengt uiteindelijk wel de voortgang en maatschappelijk rendement. 

Binnen lokale overheden kan ook een delicaat evenwicht bestaan tussen het bestuur en de ambtelijke organisatie. Dit is iets dat altijd aandacht vraagt, maar in het bijzonder wanneer er keuzes moeten worden gemaakt in tijden van schaarste. Het vertrouwen van het bestuur in de ambtenaren is cruciaal om consistent op te kunnen treden. De gemeentesecretaris en directeuren hebben essentiële rollen in de samenwerking tussen gemeenten; het is daarbij belangrijk dat alle betrokkenen zich aan hun rol houden om constructieve interacties te bevorderen. Het beheren van risico's is een lastige opgave, maar een essentieel aspect van elk bestuursproces. 

In het sociaal domein speelt risicobereidheid een belangrijke rol. De uitdaging ligt in de acceptatie dat risico's inherent zijn aan samenwerkingen en bestuursstructuren. Dit is ook het geval bij wederkerigheid. Positieve samenwerkingen tussen lokale overheden en zorgverstrekkers worden vaak gekenmerkt door wederzijds respect en gelijkwaardige investeringen. Het is dus noodzakelijk om te vermijden dat risico's regelreflexen worden en zo partnerschappen belemmeren.

De mate van integraliteit en begrenzing zijn gericht af te wegen 

Problemen worden soms te zeer binnen één afgebakend domein bekeken. Daarmee worden mogelijke verbanden en soms ook oplossingsrichtingen onvoldoende benut. Soms zijn vraagstukken echter totaal met elkaar verweven, of liggen oorzaken (grotendeels) elders. Het gericht afwegen van een bepaalde mate van integraliteit en begrenzing helpt effectief te zijn en een combinatie van strategieën in te zetten.

Het is interessant na te gaan op welke wijze de integraliteit kan worden bevorderd, zonder dat dit het afschuiven van problemen betekent. Of wanneer het verbreden van vraagstukken kan helpen om grote investeringen te doen, die zich uiteindelijk kunnen terugverdienen (revolverend fonds). Begrenzing is vaak ook wel noodzakelijk om problemen beheersbaar te houden. Daarmee wordt (sneller) voortgang geboekt. De vraag is of gemeenten deze strategiekeuze nu voldoende expliciet aan bod laten komen.

Keuzes in tijden van schaarste 

Binnen het sociaal domein speelt schaarste een steeds belangrijkere rol. Er is een beperkt financieel kader en steeds vaker is er ook slechts beperkt personeel beschikbaar. 

• De schaarste die er op veel gebieden heerst, leidt tot lastige keuzes. Het lijkt erop dat bestuurders er nog niet altijd aan toe zijn om dit soort keuzes te maken. Schaarste betekent soms ook een confrontatie met politieke idealen en uitgangspunten. Bovendien speelt hierbij ook dat schaarste in het ene domein (wonen) soms tot hogere kosten en meer inspanning elders leidt (zorg). Er is nog geen goede manier gevonden om dit te adresseren en tot afwegingen te komen. Integrale perspectieven en het expliciteren van het vraagstuk zijn hierbij van belang. 

• Binnen het sociaal domein gaat het veel over kwetsbaarheid. Dat is logisch, omdat het erom gaat de ontwikkelmogelijkheden en het meedoen van bewoners zoveel mogelijk te bevorderen. Denkend vanuit een frame van kwetsbaarheid maakt het nog ingewikkelder om keuzes te maken in schaarste, omdat perspectief van kwetsbaarheid eigenlijk bij uitstek betekent dat er ondersteuning nodig is en blijft. Daarbij speelt ook de wens om te denken vanuit de menselijke maat. Ook bestaat de zorg voor juridisering. Het recente rapport van de WRR 'Grip. Het maatschappelijk belang van persoonlijke controle', geeft een belangrijke richting aan voor het lokale en het sociale beleid. De parlementaire enquête 'Fraudebeleid en Dienstverlening' heeft de risico’s van eenzijdig beleid laten zien en waarschuwt voor het met elkaar denken vanuit één perspectief. Bij het te ontwikkelen beleid blijft ook de stem/vertegenwoordiging van de inwoners cruciaal – voor richting en paradoxaal genoeg ook voor de support om schaarste samen te dragen. Voorwaarden daarvoor lijken te zijn: transparantie en een navolgbaar proces van afwegingen maken. 

Langjarige strategieën 

Uit de gesprekken kwam naar voren dat in de praktijk veel keuzes toch nog vooral op de korte termijn zijn gefocust. Het sociaal domein zelf weet zich ook nog onvoldoende raad als er de mogelijkheid / noodzaak is om keuzes voor investeringen voor een lange termijn te maken. Bovendien blijkt het lastig te zijn om bij discussies op hoofdlijnen koers te behouden en tegelijkertijd flexibel bij te stellen. 

In eerdere onderzoeken die met en namens gemeenten zijn gedaan in afgelopen jaren wordt ook duidelijk dat consistentie loont. Er is niet altijd één route of ontwerp dat gevolgd dient te worden. Het is ook zaak om vanuit een inrichting en strategie lerend verder te ontwikkelen. Deze benadering geeft een bepaalde rust en voorspelbaarheid voor zowel de diverse gemeenten in de regio, alsook de partners en burgers. Paradoxaal genoeg kan hierbij juist veel verdieping en potentieel ontstaan, doordat er oog is voor de executie van de strategie bij een helder kader.