Regelmatig komen verhalen als die van docente Yvonne in het nieuws. Deze verhalen laten zien dat dak- en thuisloosheid in de afgelopen jaren vele (nieuwe) gezichten heeft gekregen. In de afgelopen tien jaar is het aantal geschatte daklozen in Nederland volgens het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) verdubbeld: van 17.800 in 2009 tot 32.000 in 2021. (1) De grootste stijging is onder jongeren en personen met een niet-westerse migratieachtergrond. Dit is een trend die het Kabinet wil keren.

Op verzoek van staatssecretaris Blokhuis bracht de Raad voor Volksgezondheid en Samenleving (RVS) advies uit over preventie van dakloosheid. In dit adviesrapport wordt het niet verstrekken van een briefadres als één van de oorzaken voor dakloosheid aangewezen. (2) Het komt volgens de RVS regelmatig voor dat burgers niet zijn ingeschreven in de BRP, of uitgeschreven (dreigen te) worden. Volgens de RVS kan dit forse consequenties hebben: niet ingeschreven zijn met een Nederlands adres in de BRP kan burgers uitsluiten van zorg en voorzieningen die zij nodig hebben. Een briefadres kan dat voorkomen en is een noodzakelijke eerste stap in de richting van herstel. Toch worden aanvragen voor briefadressen nog regelmatig afgewezen. (3)

Per 1 januari 2022 vond er daarom een wijziging plaats in de Wet basisregistratie personen, met als doel deze burgers als ingezetenen ingeschreven te hebben in de BRP en daarmee dakloosheid en/of verdere escalatie van persoonlijke problematiek te voorkomen. Deze wijziging houdt in dat 'de daarin genoemde bevoegdheid van het college van burgemeester en wethouders (B&W) om in bepaalde gevallen ambtshalve een briefadres op te nemen is vervangen door een expliciete wettelijke verplichting.' De wijziging geldt voor alle gemeenten in Nederland, waar de registratie van inwoners (ingezetenen) in de BRP plaatsvindt.

Het voorkomen van (verdere) escalatie na dakloosheid vergt samenwerking tussen verschillende gemeentelijke afdelingen en maatschappelijke partners. Dat zal soms om maatwerk vragen. Door maatwerk toe te passen, kunnen gemeenten een keten van besluiten en gebeurtenissen doorbreken en daarmee dakloosheid terugdringen. (4)

Hoewel sommige gemeenten in de afgelopen jaren al ervaring hebben opgedaan met samenwerking tussen Burgerzaken en het sociaal domein, is het zoeken naar maatwerkoplossingen voor andere gemeenten nieuw. De ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) hebben daarom gezamenlijk aan Divosa gevraagd om, in het kader van bovengenoemde wetswijziging in de Wet BRP, gemeenten te ondersteunen bij een goede uitvoering. Doel van deze handreiking is om concrete handvatten en voorbeelden te bieden, zodat gemeenten praktisch uitvoering kunnen geven aan de gewijzigde regelgeving.

Leeswijzer

Voor een goede uitvoering van deze onderwerpen is enige achtergrondkennis over de (aard van) de Wet BRP en de wetswijziging van belang. Een beter begrip van het spanningsveld waarin gemeenten moeten handelen en welke basale afwegingen en beleidskeuzes elke gemeente zal moeten maken, is het onderwerp van hoofdstuk 1: 'Introductie: de opgave voor gemeenten'.

De hoofdstukken 2 en 3 van deze handleiding beschrijven vervolgens op welke manieren gemeenten kunnen werken rond het verstrekken van briefadressen.

Hoofdstuk 2: 'Samenwerking met partners' beschrijft op welke manieren gemeenten de samenwerking tussen afdelingen en met het maatschappelijk veld kunnen inrichten, en hoofdstuk 3 volgt het proces van aanvraag tot toekenning van het briefadres. Deze beschrijving wordt in de tekst regelmatig onderbroken met de markering: Let op.

Hoofdstuk 4: 'Proces in de praktijk: casuïstiek' gaat in op enkele veel voorkomende situaties en geeft concrete handvatten voor beleid, uitvoering en samenwerking in deze situaties.

Tot slot bevat hoofdstuk 5 aanvullende informatie om verder te lezen.

Deze handreiking is gebaseerd op diepte-interviews met 9 gemeenten; processcans in 6 gemeenten (met in totaal 29 interviews); interviews met 6 ervaringsdeskundigen, 2 belangenbehartigers en de NVVB; en input van 32 betrokkenen tijdens 3 inspiratielabs. Een nadere verantwoording en een overzicht van respondenten is te vinden in de bijlage: 'Verantwoording'.

Miranda in NCRV/De Monitor, 2019 (video)

Adresregistratie in de Wet BRP

In 2014 is de Wet basisregistratie personen (Wet BRP) ingevoerd ter vervanging van de Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (Wet GBA). Het voornaamste doel van de basisregistratie personen is te zorgen dat de overheid haar burgers kent en kan bereiken. De registratie vereist dat elke Nederlandse burger bij geboorte, verhuizing en bij vertrek naar en/of terugkomst uit het buitenland een woon- of briefadres doorgeeft aan de eigen gemeente. Het hebben van een adres is dus bepalend voor de inschrijving in de BRP.

Voor burgers is de registratie in de BRP belangrijk, omdat deze registratie toegang geeft tot een groot aantal voorzieningen van de overheid, zoals uitkeringen, toeslagen, zorg en steun. Ook is het hebben van een adres noodzakelijk voor bijvoorbeeld het afsluiten van een zorgverzekering en het sluiten van een arbeidscontract.

Woonadres en briefadres

De meeste burgers zijn in de BRP ingeschreven met hun woonadres. Volgens de Wet BRP is een woonadres een ‘adres waar betrokkene woont.’ Dit is in de BRP een ruim begrip. Het kan bijvoorbeeld ook zijn ‘het adres van een woning die zich in een voertuig of vaartuig bevindt, indien het voertuig of vaartuig een vaste stand- of ligplaats heeft.’ En indien betrokkene niet een dergelijk woonadres heeft, kan het woonadres ook het adres zijn waar de betrokkene ‘naar redelijke verwachting gedurende drie maanden ten minste twee derde van de tijd zal overnachten.’Artikel 1.1, lid o, wet Basisregistratie Personen (Wet BRP)

Maar voor sommige inwoners van Nederland is inschrijven met een woonadres niet mogelijk. Dan kunnen zij zich laten inschrijven met een briefadres. Dat is een adres waar ‘voor de betrokkene bestemde geschriften’ in ontvangst kunnen worden genomen.Art. 1.1, onderdeel p, van de Wet basisregistratie personen (Wet BRP).

• Heeft betrokkene een briefadresgever, dan doet hij aangifte van dat briefadres in de gemeente waar dat adres is gelegen (art. 2.38 lid 1).
• Heeft betrokkene geen briefadresgever, dan meldt hij dat bij de gemeente (waar hij op dat moment de meeste binding mee heeft). De wet schrijft voor dat de gemeente de burger, die in deze omstandigheden verkeert (geen adres en geen briefadresgever), met een briefadres dient in te schrijven in de BRP.  

In de Wet BRP is bepaald dat het briefadres is bedoeld voor ‘mensen die geen woonadres hebben’ (art. 2.23 lid 1), ‘mensen die in een instelling wonen’ (art. 2.40) of ‘mensen voor wie het naar oordeel van de burgemeester om veiligheidsredenen niet wenselijk is om een woonadres in de BRP op te nemen’ (art. 2.41).

Voor een briefadresinschrijving is altijd een briefadresgever nodig die daarmee instemt. Dat kan zijn: ‘een persoon die in Nederland als ingezetene is ingeschreven’. Dat betekent dus dat het mensen vrij staat als briefadresgever te fungeren voor iemand die geen vaste woon- of verblijfplaats heeft.

Als er geen particuliere briefadresgever is kan ook een ander adres worden gebruikt als briefadres: ‘een rechtspersoon die door het college is aangewezen om als briefadresgever op te treden’ (art. 2.42), zoals bijvoorbeeld een daklozenopvang of de gemeente zelf. In principe wordt het briefadres ‘op aangifte’ opgenomen in de BRP, maar het college is ook ‘bevoegd om ambtshalve een briefadres op te nemen indien het woonadres ontbreekt en er geen aangifte wordt gedaan van een briefadres’. Belangrijk blijft wel dat er daarbij instemming moet zijn van de briefadresgever (art. 2.23 lid 2).

Feitelijke wijziging van de BRP: van bevoegdheid naar plicht

Per 1 januari 2022 is artikel 2.23, lid 2 van de Wet BRP gewijzigd. Het ambtshalve opnemen van een briefadres is veranderd van een bevoegdheid in een plicht.De gewijzigde tekst in de Wet BRP luidt: “het college van burgemeester en wethouders neemt ambtshalve een briefadres op indien het woonadres ontbreekt en geen aangifte wordt gedaan van een briefadres.” In de meeste gevallen zullen burgers zelf, of samen met hulpverleners, een briefadres aanvragen. Vaak is daarbij ook al een briefadresgever beschikbaar, maar niet altijd. In het derde lid wordt daarom geregeld dat indien er geen persoon of instantie bereid wordt gevonden om als briefadresgever te dienen, de gemeente zelf als briefadresgever moet fungeren. De persoon in kwestie krijgt dan dus een adres van de gemeente als briefadres. 

De verplichting gaat in ‘op het moment dat het college kennis krijgt van de situatie die tot het ambtshalve handelen noopt’. Dit betekent dat zodra het college op de hoogte wordt gesteld van de aanwezigheid van een persoon in de gemeente die niet als ingezetene met een woonadres in de BRP is ingeschreven (maar gezien zijn feitelijk en rechtmatig verblijf wel als ingezetene in de BRP ingeschreven zou moeten zijn en zelf niet in staat of bereid is tot aangifte van een briefadres), het college ambtshalve dient over te gaan tot inschrijving van deze persoon met een briefadres.

De verwachte duur van het verblijf van de betrokken persoon in de betreffende gemeente is daarbij per definitie niet relevant. Het gaat er immers uitsluitend om dat deze als ingezetene (met een briefadres) in de BRP wordt ingeschreven, op basis van verblijf in Nederland.Herdruk van de memorie van Toelichting bij de Wijziging van de Wet BRP, november 2020 (zie: www.tweedekamer.nl)

Wetswijziging

Regelmatig komt het voor dat burgers niet zijn ingeschreven als ingezetene (met een Nederlands woonadres) in de BRP, of uitgeschreven (dreigen te) worden (1): zij hebben geen woonadres beschikbaar, maar zij kunnen of willen zich ook niet laten inschrijven met een briefadres. De redenen hiervoor kunnen divers zijn. Een vaak genoemd argument is dat inschrijving kan leiden tot huisuitzetting, omdat er sprake is van illegale bewoning (van een seniorenwoning of recreatiewoning) of omdat de hoofdbewoner het (logeer)verblijf niet langer toestaat als er ook inschrijving plaatsvindt. Als gevolg daarvan is deze groep in het geheel niet ingeschreven als ingezetene in de BRP. Dit kan forse consequenties hebben. Niet ingeschreven zijn op een Nederlands adres in de BRP kan burgers ook uitsluiten van voorzieningen die zij nodig hebben, zoals Miranda vertelt in de quote aan het begin van dit hoofdstuk.

Doel van de wetswijziging

De wetswijziging wil bewerkstelligen dat iedereen die rechtmatig in Nederland verblijft(2) ingeschreven is in de BRP: het kan niet meer voorkomen dat iemand niet geregistreerd is, of is geregistreerd als niet-ingezetene terwijl hij/zij wel in Nederland verblijft. (3) Deze wijziging heeft de grootste impact op personen zonder vaste woon- of verblijfplaats. Voor wie verblijft in bijvoorbeeld een verzorgingstehuis of penitentiaire inrichting, is in vrijwel alle gemeenten geregeld dat zij zich met een briefadres kunnen inschrijven. In 2016 onderscheidde de Nationale ombudsman de volgende drie groepen mensen die regelmatig uitgesloten worden van inschrijving met een Nederlands adres in de BRP: (4)

• Mensen die nergens wonen omdat ze dak- of thuisloos zijn of rondreizen.  
• Mensen die het risico lopen om als ingezetene uitgeschreven te worden omdat het onduidelijk is wanneer of waarheen hij/zij vertrokken is (zgn. Vertrokken Onbekend Waarheen) of wanneer er sprake is van onduidelijke regiobinding.
• Mensen die wel ergens wonen maar zich niet kunnen/willen laten inschrijven. Bijvoorbeeld mensen die verblijven in een recreatiewoning,  of mensen die zich niet laten inschrijven waar ze wonen omdat dit ongewenste gevolgen kan hebben voor de hoofdbewoner (bijvoorbeeld wanneer een tijdelijk verblijf bij vrienden/familie meer permanent wordt).

Samenhang met doelstellingen in het sociaal domein

Wanneer een gemeente weet dat een inwoner rechtmatig in Nederland verblijft en tot één van deze groepen behoort, zal de gemeente waar de inwoner zich meldt zorg moeten dragen voor een inschrijving met een Nederlands adres in de BRP. Daarbij kan de keuze die de gemeente maakt persoonlijke consequenties hebben voor de betrokken inwoner. Dat betekent ook dat er – naast de BRP – andere wetten en (beleids)doelen een rol gaan spelen. Zoals het stabiliseren van de persoonlijke situatie van de betrokkene, het voorkomen of reguleren van schulden, het waarborgen van de (persoonlijke) veiligheid en het voor iedereen mogelijk maken om te participeren in de maatschappij. In die gevallen is het belangrijk dat Burgerzaken afstemming zoekt met het sociaal domein.

Spanningsveld

In de samenloop tussen deze sociale doelen en de Wet BRP kan een spanningsveld ontstaan. Dat ontstaat wanneer de gemeente in individuele gevallen een afweging moet maken tussen de doelstelling van de BRP (een feitelijk juiste registratie) en de doelstellingen in het sociaal domein (die kunnen gaan over het stabiliseren van de situatie, het voorkomen van dakloosheid en/of werkloosheid of het reguleren van schulden). In die afweging kunnen allerlei dilemma’s optreden rond individuele casussen. Duidelijkheid over het wettelijk kader en de toepassing van de Wet BRP kan richting geven aan de te maken keuzes in deze gevallen. Met dat doel is onderstaand afwegingskader samengesteld.

Zoals hiervoor beschreven, heeft de Wet BRP het doel om iedereen die in Nederland woont te voorzien van een inschrijving als ingezetene in de Basisregistratie Personen. De wetswijziging komt voort uit de wens te voorkomen dat personen nadelige gevolgen ondervinden van het ontbreken van zo'n inschrijving. Hierbij kunnen gemeenten het volgende afwegingskader hanteren, waarbij is teruggegrepen op de door de Nationale ombudsman benoemde doelgroepen die risico lopen op uitschrijving als ingezetene:

• Uitgangspunt is het woonadres: wanneer duidelijk is dat er sprake is van een woonadres, dient de inschrijving met dat adres plaats te vinden. Leidend uitgangspunt in de Wet BRP is verder dat de gemeente ingezetenen zo feitelijk mogelijk registreert, met het adres waar inwoners verblijven. Wanneer er twee of meer woonadressen zijn, wordt hierbij het adres aangehouden waar iemand gedurende een half jaar de meeste malen zal overnachten. Als het woonadres ontbreekt zoals hiervoor bedoeld, dan wordt het adres aangehouden waar iemand gedurende drie maanden tenminste twee derde van de tijd zal overnachten.
   
• Verblijf in instelling: wanneer iemand woont in een zorginstelling, een penitentiaire instelling of in de maatschappelijke opvang, dan hoeft dit niet als woonadres te worden geregistreerd. Ook wanneer de burgemeester van oordeel is dat de veiligheid in het geding is, kan hierop een uitzondering worden gemaakt. In deze gevallen kan ingeschreven worden met een briefadres. Wanneer er geen briefadresgever is, dan zal de gemeente in deze gevallen een briefadres moeten verstrekken. Als de betrokkene zelf geen aangifte doet, zal de gemeente ambtshalve een briefadres opnemen.

Bovenstaande uitgangspunten zijn algemeen geldend. Maar in een aantal situaties kan er maatwerk nodig zijn. Een goede samenwerking tussen Burgerzaken en het sociaal domein kan helpen om te bepalen wanneer er maatwerk nodig is – en hoe dat maatwerk eruit kan zien. Het is aan de gemeente om te beoordelen of er maatwerk nodig is; burgers kunnen dat niet als recht afdwingen.

De gemeente mag daarbij medewerking van de inwoner verwachten. De gemeente heeft voor de BRP immers een inlichtingenplicht: hij moet aangeven waar hij feitelijk verblijf houdt. In de praktijk zien we dat een goede samenwerking met bijvoorbeeld hulpverlening, maatschappelijke opvang en Werk en Inkomen noodzakelijk is om deze inschatting te maken.

In de volgende situaties kan er sprake zijn van een noodzaak tot maatwerk:

• Mensen die nergens wonen: in sommige gevallen is onduidelijk waar iemand verblijft of gaat verblijven. Dan is niet (of niet op korte termijn) vast te stellen waar iemand woont of ‘naar redelijke verwachting gedurende drie maanden ten minste twee derde van de tijd zal overnachten’. (2) Deze verwachting is ter beoordeling aan de gemeente. Hiervoor kan onderzoek nodig zijn. De burger dient aan dit onderzoek mee te werken. (3) De gemeente moet immers vaststellen of er een woonadres is.

  Het is onwenselijk om een burger gedurende de periode van informatieverzameling niet als ingezetene ingeschreven te laten zijn. Lopende dit onderzoek kan de gemeente daarom tijdelijk een briefadres verstrekken, als dat nodig is om te voorkomen dat iemand uitgeschreven wordt als ingezetene en toch inwoner van Nederland blijft, of om te voorkomen dat iemand dakloos raakt. Als uit het onderzoek blijkt dat de burger nog niet weet waar hij gaat verblijven, maar wel vaststaat dat hij in de betreffende gemeente verblijft, wordt een briefadres geregistreerd.

  Een lange wachttijd voordat een afspraak bij het loket van Burgerzaken kan plaatsvinden, is eveneens niet wenselijk, vanwege de schrijnende situatie waarin mensen kunnen verkeren.
   

• Mensen die wel ergens wonen maar zich daar niet kunnen inschrijven: wanneer er wel een verblijfslocatie is, maar de betrokken inwoner dit niet kan gebruiken als woonadres, is er een nadere diagnostiek nodig. Dit kan bijvoorbeeld voorkomen wanneer de hoofdbewoner inschrijving niet wil toestaan. Hoewel voor inschrijving geen toestemming van een hoofdbewoner nodig is, kan in de praktijk een bezwaar van de hoofdbewoner wel een belemmering zijn voor het doen van aangifte omdat dit kan leiden tot dakloosheid.

  Het wordt aanbevolen in deze situaties samen te werken met partners in het sociaal domein. Daarbij dient de gemeente een inschatting te maken of inschrijving op de verblijfslocatie leidt tot (vergaande) persoonlijke consequenties. Als dat het geval is, kan inschrijven met een briefadres noodzakelijk zijn. Hiervoor zijn wel specifieke gemeentelijke beleidsregels noodzakelijk die duidelijk maken in welke gevallen een briefadres wordt verstrekt. Daarvoor dienen gemeente en partners eerst te beoordelen of er een andere manier is waarop deze consequenties te voorkomen zijn. Is dat niet het geval, dan kan als tijdelijke uitzondering een briefadres worden verstrekt.

  Gemeente en partners in het sociaal domein werken vanzelfsprekend niet mee aan woonfraude en adresgerelateerde fraude. Het onderzoek heeft hier expliciet aandacht voor.
   

• Mensen van wie de verblijfsplaats onbekend is: de derde groep die de Nationale ombudsman benoemt, zijn inwoners van wie de verblijfsplaats onbekend is. Daardoor lopen zij het risico ingeschreven te worden in de Registratie Niet Ingezetenen (RNI) wegens vertrek uit Nederland. Dit kan gebeuren wanneer inwoners met een briefadres hun post niet afhalen en/of het niet duidelijk is of zij zich nog in Nederland bevinden.

  Wanneer het niet duidelijk is of iemand nog binnen de gemeente verblijft, is dat geen reden om te registreren als vertrek uit Nederland. Pas als personen na onderzoek onvindbaar en onbereikbaar zijn en zelf geen aangifte van adreswijziging of emigratie hebben gedaan, zal de gemeente het vertrek uit Nederland naar een onbekend land opnemen in de BRP. (4) Let wel: stel dat deze inwoner zich de volgende dag meldt of diens aanwezigheid op andere wijze bekend wordt bij de gemeente, dan volgt dus weer inschrijving met een woonadres , of  met een briefadres, al dan niet ambtshalve.

Let op: het uitblijven van inschrijving met een Nederlands adres kan grote persoonlijke en/of sociaal-maatschappelijke consequenties hebben voor de inwoner. De wetswijziging van 1 januari 2022 is er gekomen om dat te helpen voorkomen. In noodsituaties moet de gemeente direct een (tijdelijk) briefadres kunnen registreren, waarna eventueel afspraken kunnen worden gemaakt over een onderzoek. (5) De samenwerking met partners in het sociaal domein kan hierbij een goede informatiebron zijn voor Burgerzaken. Het sociaal domein kan, met de daar aanwezige kennis van de inwoner, Burgerzaken ondersteunen in de afweging tussen het leveren van maatwerk en het voorkomen of signaleren van fraude.

Let op: indien een (gemeentelijk) briefadres nodig is, is de gemeente waar de inwoner de vraag naar inschrijving met het briefadres neerlegt, verantwoordelijk voor het (spoedig) realiseren van deze inschrijving. Ook wanneer meer gemeenten hierbij betrokken zijn en de gemeenten er onderling niet uitkomen, zal de gemeente die de aanvraag ontving de inschrijving moeten doen. Dit kan een tijdelijke inschrijving met een briefadres zijn, waarbij aan de inwoner wordt meegedeeld wat de duur van de uitzondering is. Deze periode kan door de gemeente dan worden gebruikt om met alle partijen (de inwoner, de andere gemeente(n) en/of de hoofdbewoner of eigenaar) in overleg te gaan en tot een oplossing voor de lange termijn te komen.

Het is onwenselijk om een inwoner door te sturen naar een andere gemeente om de aanvraag elders in te dienen. Het risico bestaat dan dat de inwoner dan van het spreekwoordelijke kastje naar de muur wordt gestuurd.

Wanneer gemeenten er onderling niet uitkomen, kunnen zij zich wenden tot de helpdesk van de Rijksdienst voor Identiteitsgegevens (RvIG). (6)

Uitvoeringspraktijk

In de staande uitvoeringspraktijk hebben (sommige) gemeenten in de afgelopen jaren hun uitvoeringspraktijk al ingericht op het maken van deze afwegingen en het tot stand brengen van maatwerkoplossingen. Daarbij werkt Burgerzaken voor complexere briefadresaanvragen samen met het sociaal domein: de afdeling Werk en Inkomen, opvangorganisaties, hulpverlening. Hun expertise en kennis van de situatie van de aanvrager is in veel gevallen noodzakelijk om (snel) een inschatting te kunnen maken van bijvoorbeeld de verwachte woonsituatie, of de sociaal-maatschappelijke consequenties die inschrijving met een woon- of briefadres kan hebben.

In het volgende hoofdstuk beschrijven we hoe die samenwerkingen eruit kunnen zien en hoe gemeenten omgaan met het beschreven spanningsveld.

 In het vorige hoofdstuk is een toelichting te vinden op de Wet BRP en de achtergrond van de wetswijziging. Dit hoofdstuk gaat in op typen samenwerking. Het volgende hoofdstuk beschrijft de keuzes die te maken zijn in het beslisproces rond inschrijving en briefadressen.

Gemeenten moeten er zorg voor dragen dat iedereen die rechtmatig in Nederland verblijft, als ingezetene ingeschreven is in de BRP. Bij de meer complexe gevallen, zoals het voorbeeld waar dit hoofdstuk mee begint, kan de wijze van inschrijving persoonlijke consequenties hebben voor de betrokken inwoner. In die gevallen is het belangrijk dat Burgerzaken afstemming zoekt met het sociaal domein. Het kan daarbij gaan om samenwerking binnen de gemeente, met bijvoorbeeld de afdelingen Werk en Inkomen, en collega’s die betrokken zijn op de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo), handhaving, politie of de Jeugdwet.

In veel gevallen zijn er ook externe partijen betrokken bij de samenwerking: zoals de GGD, geestelijke gezondheidszorg, verslavingszorg of maatschappelijke opvang, zoals nachtopvang. In kleinere gemeenten is dit netwerk van partners vaak niet (geheel) in de eigen gemeente aanwezig, Zij moeten bij hun afwegingen dus overleggen met regionale partners. Deze samenwerking wordt in de praktijk op vier manieren vormgegeven:

1. Regie en besluit vanuit Burgerzaken
2. Samenwerking met maatschappelijk partners
3. Besluitvorming in een multidisciplinair team
4. Regionale samenwerking

Soms komen meerdere varianten binnen één gemeente voor. Bijvoorbeeld: burgers kunnen een aanvraag zowel indienen bij Burgerzaken als bij de maatschappelijke partners waar de gemeente afspraken mee heeft gemaakt. Aanvragen waar geen twijfel over is, worden door Burgerzaken afgehandeld. Complexere aanvragen worden doorverwezen naar maatschappelijk partners en/of besproken in een multidisciplinair team.

In een aantal gemeenten ligt het voortouw in de samenwerking expliciet bij Burgerzaken. Hier wordt de aanvraag voor een briefadres in behandeling genomen én het uiteindelijke besluit genomen op basis van de Wet BRP. Leidend uitgangspunt is daarbij het beleidsdoel van de Wet BRP om ingezetenen zo feitelijk mogelijk te registreren op de locatie waar zij verblijven. Wanneer inschrijven met dit adres leidt tot complicaties (bijvoorbeeld: de eigenaar van de recreatiewoning zegt de huur op omdat hij de inschrijving op dat adres ongewenst vindt), wordt vanuit Burgerzaken contact gezocht met collega’s of maatschappelijk partners, met een verzoek op maatwerk op de daar geldende wetgeving.

Bijvoorbeeld: de afdeling Werk en Inkomen geeft tijdelijk ontheffing van de kostendelersnorm, of Burgerzaken verzoekt handhaving om gedurende een afgebakende periode niet te sanctioneren op onrechtmatige bewoning (en communiceert dit met de bewoner en de eigenaar van het betreffende pand).

Voordeel: deze werkwijze sluit nauw aan op het doel en de uitvoering van de Wet BRP. Het uitwerken van uitzonderingen of maatwerkoplossingen op andere domeinen kan bijdragen aan een feitelijk correcte basisregistratie. Gemeenten noemen ook het voordeel dat er minder ruimte ontstaat voor fraude.

Let op: wanneer Burgerzaken de opdracht tot maatwerk neerlegt bij collega’s die een andere wet uitvoeren, is een heel goede afstemming nodig met de betrokken partijen. Dat kan om best veel partijen gaan, bijvoorbeeld de uitkeringsadministratie, Wmo professionals, klantmanagers Werk en Inkomen, schuldhulpverlening en/of woningcorporaties. In de praktijk blijkt dat deze partners niet altijd bereid zijn mee te werken aan het realiseren van dit maatwerk en/of een uitzonderingsafspraak niet kunnen vasthouden, waardoor een uitzonderingspositie bijvoorbeeld na drie maanden wordt ingetrokken.

Dit vraagt van de gemeente een goed overzicht van de gemaakte maatwerkafspraken, dat met alle partners wordt gedeeld en periodiek wordt gemonitord.

Een aantal gemeenten heeft een duidelijke ‘knip’ gemaakt tussen verschillende soorten aanvragen van briefadressen. Daarbij handelt Burgerzaken de reguliere, of meer standaard aangiftes van woon- of briefadressen af. Bijvoorbeeld voor mensen die in een zorginstelling verblijven of voor mensen die een eigen briefadresgever hebben. Wanneer mensen geen briefadresgever hebben en er is of lijkt geen vaste woon- of verblijfplaats, dan kunnen ze zich melden bij de partners waar de gemeente mee samenwerkt.

Bijvoorbeeld: de Sociale Dienst, de GGD of de maatschappelijke opvang. Deze partners kunnen ook optreden als briefadresgever namens de gemeente. De post van de inwoners die via deze partners een briefadres krijgen, gaat dan ook naar het adres van die partners. De meeste gemeenten maken hierbij met meerdere contractpartijen afspraken, afhankelijk van de doelgroep.

Voordeel: het samenwerken met partners die gespecialiseerd zijn in een specifieke doelgroep, kan een positief effect hebben op hulpverlening of ondersteuning door de maatschappelijk partners. Het briefadres is vaak een eerste stap naar stabilisatie. Wanneer de hulpverlener deze stap soepel en snel kan laten verlopen, kan dat bijdragen aan het vertrouwen in het verdere proces. Doordat de briefadresvrager na toekenning regelmatig langs komt voor het ophalen van post, ontstaat er bovendien vanzelf periodiek contact.

Let op: gemeenten hebben de bevoegdheid om partners aan te wijzen als briefadresgever. Met deze partners zijn hiervoor overeenkomsten gesloten. Deze convenanten en/of afspraken die gemeenten hebben gemaakt met maatschappelijke partners kunnen als gevolg van deze wetswijziging een update nodig hebben. De gemeente is er voor verantwoordelijk dat iedereen die rechtmatig in Nederland verblijft, is ingeschreven. Dat betekent dat er goede afspraken nodig zijn over de vervolgstappen, wanneer een partner een aanvraag niet in behandeling neemt, afwijst of doorverwijst. Ook is het aan te raden met partners af te spreken hoe zij handelen wanneer een inwoner zonder inschrijving bij hen in beeld komt.

Let op: er zijn meerdere partijen die (online) aanbieden tegen betaling als briefadresgever op te treden. Wees er alert op wanneer één van deze partijen in de aanvraag wordt genoemd als briefadresgever. Als gemeente kun je in deze gevallen actief bij de aanvrager betrouwbare, door de gemeente aangewezen partners aanbevelen als alternatieve briefadresgever.

Let op: wanneer er meerdere loketten zijn waar burgers een briefadres kunnen aanvragen, kan het voor inwoners lastig zijn de juiste toegang naar een briefadres te vinden. Zij kunnen dan van het ene naar het andere loket doorverwezen worden. Zorg dat bij alle loketten heldere, visuele informatie beschikbaar is waarop duidelijk is aangegeven welke doelgroepen zich bij welk loket kunnen melden.

Ook hier zien we een onderscheid tussen de eenvoudige en de minder eenduidige aanvragen voor een briefadres. Sommige aanvragen zijn eenvoudig, in die zin dat er geen twijfel is over de woonsituatie, zoals bij mensen die in een zorginstelling of penitentiaire inrichting verblijven, of wanneer aanvragers in de daklozenopvang verblijven. In die gevallen neemt Burgerzaken zelfstandig een besluit over het briefadres.

Als de casus minder eenduidig is, kan de medewerker Burgerzaken overleggen met een contactpersoon bij één van de maatschappelijk partners. Soms biedt dat al voldoende informatie om alsnog een besluit te kunnen nemen. Als er dan nog vragen of twijfels zijn, kan de casus worden besproken door een multidisciplinair team. Meerdere gemeenten werken met een dergelijk team. Dit is vaak samengesteld uit vertegenwoordigers van Werk en Inkomen, het sociaal wijkteam en maatschappelijk partners, zoals de GGD of maatschappelijke opvang. In sommige gemeenten neemt Burgerzaken ook deel aan het overleg, maar soms ook niet.

Een multidisciplinair team probeert de voorliggende casus zo breed mogelijk te bekijken. Het doel van het overleg wordt door gemeenten geformuleerd als: voorkomen dat mensen onnodig in de maatschappelijke opvang terecht komen, of het zoeken naar de oplossing die het beste bijdraagt aan het stabiliseren van de situatie. Regelmatig kan die oplossing worden gevonden in een uitzondering op de Participatiewet – zoals het niet toepassen van de kostendelersnorm, of het begeleiden bij het oplossen van schulden. Maar soms blijkt daar (tijdelijk) een briefadres voor nodig. Het multidisciplinair team neemt daar een besluit in, regelt dat het briefadres wordt verstrekt. De duur van zo’n uitzondering wordt doorgaans wel beperkt tot ca. 3 of 6 maanden, met duidelijke afspraken over tussentijdse stappen om de situatie te stabiliseren. Het team monitort ook de voortgang van deze afspraken en neemt dat mee bij het al dan niet te verlengen van deze afspraken.

Voordeel: een aanpak met een multidisciplinair team leidt tot een integrale benadering van de vraagstukken van de inwoner. Doordat professionals van verschillende achtergronden samen een casus bespreken, kunnen ze zoeken naar oplossingen om eventuele negatieve consequenties van bijvoorbeeld inschrijving op een woonadres op te vangen. Een multidisciplinair team zorgt er zo voor dat uitzonderingen op de Wet BRP alleen worden gemaakt wanneer dat nodig is, omdat er geen andere oplossingen zijn. Ook kan op die manier woonfraude en adresgerelateerde fraude worden voorkomen.

Let op: een multidisciplinair team bespreekt doorgaans alleen de meest complexe gevallen. Het is (daarnaast) noodzakelijk een goed werkproces af te spreken voor meer gangbare aanvragen. Betrokkenheid bij het multidisciplinair team vraagt daarnaast veel expertise van de medewerkers. Dat vraagt ook een tijdsinvestering van de betrokken maatschappelijk partners. Het is daarom aan te raden deelname aan het team expliciet op te nemen in de samenwerkingsovereenkomst tussen hulpverlening en de gemeente.

Let op: bij het bespreken van een casus wordt er privacygevoelige informatie gedeeld tussen de gemeente en diverse partners. Het delen van deze gegevens vereist expliciete toestemming van de aanvrager. Het kan raadzaam zijn dit op te nemen op het aanvraagformulier van het briefadres. Indien een casus daadwerkelijk wordt besproken, wordt dit altijd aan de aanvrager gemeld.

Het komt regelmatig voor dat een inwoner een briefadres aanvraagt bij de ene gemeente, terwijl de locatie waarop de aanvrager verblijft (of één van de locaties) zich in een andere gemeente bevindt. Bijvoorbeeld wanneer een inwoner van een grotere gemeente een aanvraag doet voor een briefadres, maar verblijft in een recreatiewoning in één van de randgemeenten. Het wordt extra complex wanneer deze recreatiewoning op het terrein staat van een regiogemeente,  met (veel) recreatiewoningen.

Let op: de gemeente waar de inwoner de aanvraag voor het (brief)adres neerlegt, is verantwoordelijk voor het (spoedig) realiseren van een oplossing waarmee een inschrijving wordt gerealiseerd. Wanneer de burger zelf geen briefadres heeft en de gemeenten er onderling niet uitkomen, zal de gemeente waar de burger zich meldt een inschrijving moeten doen. Heeft de burger wel een briefadres(gever) dan is de gemeente waar dat briefadres zich bevindt verantwoordelijk voor de registratie.

Wanneer de gemeente daarbij een uitzondering maakt, bijvoorbeeld omdat het adresonderzoek nog loopt of omdat de inschrijving eigenlijk in de andere gemeente gedaan hoort te worden, kan dit een tijdelijke inschrijving zijn. Aan de inwoner wordt dan meegedeeld wat de duur van de uitzondering is. Deze periode kan door de gemeente dan worden gebruikt om met alle partijen (de inwoner, de andere gemeente en/of de hoofdbewoner of eigenaar) in overleg te gaan en tot een oplossing voor de lange termijn te komen.

Wanneer gemeenten er onderling niet uitkomen, kunnen zij zich wenden tot de helpdesk van de Rijksdienst voor Identiteitsgegevens (RvIG).

Kleinere gemeenten staan voor heel andere uitdagingen. Veel kleinere gemeenten voeren de participatiewet en/of de WMO niet zelf uit. Ook zijn er lang niet altijd maatschappelijke organisaties in de gemeente aanwezig waarmee een samenwerking kan worden opgezet. Als er in een gemeente nog geen mogelijkheid is tot het verstrekken van een briefadres op het adres van de gemeente of het bieden van ondersteuning bij complexe aanvragen, moeten deze gemeenten dit gaan organiseren. Dit kan op het gemeentehuis maar ook in samenwerking met externe partijen. Zo heeft één kleine gemeente hiervoor een afspraak gemaakt met de winkel waar het lokale PostNL-punt zit. In die winkel zijn een paar extra postvakken gemaakt, en de winkel kan indien nodig (tijdelijk) optreden als briefadresgever.

Let op: het is voor alle gemeenten noodzakelijk beleidsregels te ontwikkelen voor het verstrekken van briefadressen. Betrek bij die inrichting ook professionals uit het sociaal domein. Ook is het voor alle gemeenten noodzakelijk te zorgen dat een briefadres ook feitelijk verstrekt kan worden wanneer er geen briefadresgever is – op het adres van de gemeente of een lokale partner.

Hierbij is een goede afstemming tussen gemeenten in een regio ook noodzakelijk. Treed als centrumgemeente in contact met de regiogemeenten, zeker wanneer daar locaties zijn waar onrechtmatige bewoning veel voorkomt. Spreek gezamenlijk een uniforme werkwijze af. Hierbij is het uitgangspunt dat de gemeente waar de inwoner die nog geen briefadres(gever) heeft zich meldt voor een woon- of briefadres ook de gemeente is waar de daadwerkelijke inschrijving gaat plaatsvinden. Heeft de burger wel een briefadres(gever) dan is de gemeente waar dat briefadres zich bevindt verantwoordelijk voor de registratie.

Wanneer duidelijk is met welke partners de gemeente samenwerkt, en wie daarin welke rol vervult, is de volgende stap het inrichten van het aanvraagproces. Gemeenten kunnen onderling sterk verschillen in de inrichting van het aanvraagproces. Deze verschillen hangen vaak ook samen met de capaciteit en grootte van een gemeente. De belangrijkste stappen die onderdeel uitmaken van het aanvraagproces: 

1. Bekend worden met de aanvrager/adresloze inwoner
2. Informatie uitvragen
3. Beoordeling van de aanvraag
4. Verstrekken van een briefadres
5. Contact na besluit over briefadres
6. Heronderzoek en/of uitschrijven

De volgende paragrafen beschrijven welke afwegingen gemeenten maken in deze stappen, en hoe ze daarbij de samenwerking zoeken met partners.

1. Iedereen ingeschreven

In de ideale situatie is iedereen die rechtmatig in Nederland verblijft ingeschreven in de Basisregistratie Personen. Wanneer een inwoner binnen de grenzen van de gemeente verblijft en niet ingeschreven staat als ingezetene, moet dus een inschrijving volgen. De gemeente kan bij een aanvraag van een briefadres wel een beoordeling van de woonsituatie maken. Om dat op goede wijze te kunnen beoordelen, kan informatie nodig zijn van de aanvrager en eventueel de briefadresgever. De gemeente kan van deze partijen verwachten dat zij hieraan meewerken. (1)

Aanvraag vanuit aangifte

In veruit de meeste gevallen doen inwoners zelf aangifte van een wijziging in hun woonsituatie (zij zijn daartoe verplicht): zij melden zich bij Burgerzaken. De Wet BRP biedt vervolgens twee mogelijkheden om tot inschrijving over te gaan: een woonadres en een briefadres.

Het uitgangspunt in de Wet BRP is dat iemand wordt ingeschreven met het adres waar hij of zij woont. De Wet BRP heeft immers als doel te zorgen voor een correcte registratie van de verblijfplaats van inwoners, zodat zij bereikbaar zijn voor de overheid. Burgerzaken registreert dan ook in de eerste plaats het feitelijke woonadres.

Let op: de Wet BRP kent hierop een aantal wettelijk bepaalde uitzonderingen. Wanneer iemand woont in een zorginstelling, een penitentiaire instelling of in de maatschappelijke opvang, dan hoeft dit niet als woonadres te worden geregistreerd en kan de gemeente een briefadres registreren. Wanneer de inwoner geen briefadresgever heeft, dan registreert de gemeente ambtshalve een briefadres. In stap 4 van het stappenplan behorend bij de circulaire is te lezen hoe de gemeente dit praktisch kan inrichten.

Let op: wanneer iemand zelf aangifte doet van een woonadres en de gemeente geen reden heeft hieraan te twijfelen, kan de gemeente geen briefadres registreren.

2. Samenwerken bij twijfel

Wanneer de medewerker Burgerzaken iemand inschrijft als ingezetene en/of een aanvraag briefadres behandelt, kan deze medewerker onderzoek doen. Wanneer er twijfel is dat inschrijving op het adres waar de inwoner op dat moment verblijft mogelijke vergaande en ongewenste consequenties met zich meebrengt, is het belangrijk dat Burgerzaken de samenwerking zoekt met het sociaal domein. Dit kan bijvoorbeeld voorkomen wanneer mensen ergens verblijven maar zich daar volgens derden niet kunnen of mogen laten inschrijven. 

3. Ambtshalve inschrijven

Wanneer het bij de gemeente bekend wordt dat iemand zich in de gemeente bevindt, maar niet ingeschreven staat, dan moet de gemeente deze inwoner inschrijven. Dit kan zich ook voordoen wanneer mensen zich niet melden bij de gemeente, maar wel in beeld zijn of bekend zijn bij maatschappelijke organisaties.

In de ideale situatie zijn alle inwoners ingeschreven. Dit is bij voorkeur een inschrijving op een woonadres, maar als dit niet mogelijk is, dient de gemeente een briefadres te registreren. Inwoners zijn zelf verplicht aangifte te doen. Maar wanneer zij zich niet zelf melden en/of geen briefadresgever kunnen vinden, dan zal de gemeente, zodra deze situatie bij de gemeente bekend wordt, ambtshalve (op eigen initiatief) de inwoner moeten inschrijven met een woon- of briefadres.

Tips voor de uitvoering

Aanvraag via partners: werk met maatschappelijke partners samen, bijvoorbeeld door af te spreken dat aanvragen voor een briefadres ook kunnen worden ingediend met/door partners als de GGD en maatschappelijke opvang, zoals het Leger des Heils, de daklozenopvang en/of hulpverlening. Geef eventueel bestaande afspraken met deze partijen een update en spreek daarin af hoe zij handelen wanneer inwoners zonder inschrijving bij hen in beeld komen. Als partners zelf mogen besluiten over een aanvraag (zoals soms een Sociale Dienst of daklozenopvang), neem dan ook afspraken op over het doorverwijzen van aanvragen die zij afwijzen of die niet binnen hun profiel passen.

De Wet BRP bepaalt dat iedereen die gedurende een half jaar twee derde van de tijd rechtmatig in Nederland verblijft, moet beschikken over een adres om bereikbaar te zijn voor de overheid. De eerste optie daarbij is het woonadres: het adres waar iemand woont of naar verwachting gedurende drie maanden twee derde van de tijd zal overnachten. (1) Beschikt iemand niet over een woonadres, dan moet een briefadres worden geregistreerd.

Deze verwachting is ter beoordeling aan de gemeente. Wanneer de gemeente oordeelt dat het te onduidelijk is waar de burger precies gaat verblijven, maar wel vaststaat dat er sprake is van rechtmatig verblijf in Nederland, moet de gemeente een briefadres registreren. Deze situatie kan blijken uit een  adresonderzoek waarbij de gemeente informatie inwint.

Let op: soms zijn burgers lange(re) tijd niet ingeschreven als ingezetene, bijvoorbeeld tijdens een periode van onderzoek en informatieverzameling. Dat is onwenselijk: niet inschrijven is geen optie. Hoewel het inwinnen van informatie nodig is, moet de gemeente voorkomen dat deze periode lang duurt, en/of deze periode overbruggen. Dat kan eventueel door een tijdelijke uitzonderingssituatie te creëren waarbij wél onder voorwaarden een briefadres wordt verstrekt. Die voorwaarden kunnen bijvoorbeeld bestaan uit het verstrekken van informatie en/of een beperkte duur van de uitzonderingsperiode.

1. Informatie inwinnen over de verwachte woonsituatie

Om vast te stellen of de aanvraag van een briefadres legitiem is, moet de gemeente vaststellen of de aanvrager een vaste woon- of verblijfplaats heeft die aan te merken is als woonadres. Daarvoor is zicht nodig op de woon- of verblijfssituatie van de aanvrager. Om die informatie in beeld te krijgen, gebruiken gemeenten verschillende methoden:

• Inlichtingenplicht: de burger is verplicht om inlichtingen te geven over zijn feitelijke verblijfsplaats; dat kunnen stukken zijn waarmee hij zijn feitelijke verblijf op een adres kan aantonen. Op basis hiervan kan de gemeente een beslissing nemen over de inschrijving.
• Adresonderzoek. De gemeente verzamelt, indien vanuit de burger zelf onvoldoende informatie komt, informatie over de locatie waar iemand zegt te verblijven via adresonderzoek. Dit kan een bezoek ter plaatse zijn.
• Gesprek. De nodige informatie wordt uitgevraagd in een intakegesprek. Zo is in de gemeente Den Haag een intakegesprek met de Sociale Dienst de basis voor de beoordeling of een briefadres op de locatie van de Sociale Dienst wordt toegekend. Het stappenplan van het ministerie van Binnenlandse Zaken bevat een nuttige paragraaf over het voeren van dit gesprek (stap 5 in dit document).
• Inschatting van hulpverlener. In een aantal gemeenten vertrouwt Burgerzaken op de beoordeling van de hulpverlener waar de aanvraag wordt ingediend, of die de aanvrager ondersteunt bij de aanvraag (zie paragraaf 2.3).

Let op: het verstrekken van specifieke locatie-informatie is voor veel aanvragers moeilijk, zo niet onmogelijk, en bij een goede samenwerking met hulpverleners is het uitvragen van deze informatie vaak ook niet noodzakelijk om tot een goede afweging te komen. Met name het aantonen dat je ergens niet woont is moeilijk. Als deze informatie redelijkerwijs niet door de burger verschaft kan worden, mag dat niet leiden tot uitschrijving (of afwijzing van inschrijving). Uitschrijving als ingezetene kan alleen als iemand vertrekt naar het buitenland of onvindbaar is.

Afwijzing van inschrijving kan alleen als iemand niet (rechtmatig) in Nederland verblijft. De burger heeft een inlichtingenplicht, maar mag niet in een onmogelijke bewijspositie worden gebracht op straffe van uitschrijving/ niet inschrijving. Kortom: vragen staat vrij, uitschrijven/ niet-inschrijven niet.

Onredelijke bewijsposities kunnen ontstaan bij uitgebreide uitvraag van bewijslast. Wees zeer terughoudend met het verzoeken om het ontstaan van de dakloosheid aan te tonen met bijvoorbeeld:

• een opzegging van de huur;
• foto’s van de locatie waar ze overnachten;
• bankafschriften die laten zien op welke plek ze boodschappen doen;
• bewijsstukken die laten zien welke inspanningen de aanvrager pleegt om een huis te vinden, zoals een inschrijving bij Woningnet;
• wekelijks overzicht van verblijfplekken.

Let op: de eerste optie voor inschrijving in de BRP blijft het woonadres: het adres waar iemand woont of naar verwachting gedurende drie maanden het vaakst zal overnachten. De wet spreekt hier over een verwachting: daarbij kan in beginsel uitgegaan worden van de verklaring (aangifte) van de burger zelf. De gemeente beoordeelt (en moet dus kunnen onderbouwen/motiveren) of er een woonadres is.

Voor deze onderbouwing mag de gemeente uitgaan van de verklaring (aangifte) van de betrokken inwoner. De gemeente mag op grond van de Wet BRP de burger om nadere inlichtingen vragen om meer zekerheid te krijgen over de beweerde woonsituatie en indien dat noodzakelijk is om de verwachte verblijfsduur vast te stellen. De burger moet deze inlichtingen verschaffen.

2. Voorkomen geen inschrijving in BRP

Neem een snel besluit, of zorg voor een tijdelijke inschrijving tijdens de onderzoeksperiode. Een lange onderzoeksperiode tussen het moment van aanvraag en inschrijving is onwenselijk. Wanneer een inwoner niet in de BRP is ingeschreven, moet de gemeente daar op korte termijn voor zorgen.    

Let op: de gemeente kan vanaf het moment van melding een redelijke onderzoeksperiode van acht weken instellen als er twijfel is over de woonsituatie. Wanneer de inwoner daardoor ernstig in de problemen komt, kan de gemeente bij tijdelijke uitzondering de inwoner inschrijven als ingezetene in de BRP met een woon- of briefadres. Let op: dit is alleen aan de orde als de burger gedurende die onderzoeksperiode überhaupt niet ingeschreven is.

Wanneer een inwoner een briefadres aanvraagt, beoordeelt de gemeente de situatie. Op basis van beschikbare informatie kan worden vastgesteld of er sprake is van een woonadres, of dat er een briefadres wordt verstrekt.

Let op: niet inschrijven is géén optie. Zie hiervoor het afwegingskader in paragraaf 1.3. voor de keuze tussen woonadres en briefadres. Hoofdstuk 4 geeft voor verschillende casussen aan hoe dat afwegingskader toegepast zou kunnen worden. 

1. Wie gaat er over de beoordeling?

Het kan per gemeente sterk verschillen welke medewerkers het mandaat hebben om  een briefadres al dan niet toe te kennen. Meestal ligt het uiteindelijk besluit bij medewerkers van Burgerzaken. Een aantal gemeenten kiest ervoor om bij het nemen van het besluit te overleggen met collega’s in het sociaal domein, waarbij de gemeente soms specifieke partners aanwijst per ‘doelgroep’. Meer toelichting op deze samenwerking met partners is te lezen in hoofdstuk 2.

2. Beoordeling

De meeste gemeenten winnen informatie in bij de aanvraag of aangifte van een briefadres (zie paragraaf 3.2).

Op basis van die informatie wordt het besluit over de toekenning genomen. De belangrijkste beoordeling die hierbij gemaakt moet worden, is of er sprake is van een woonadres, waardoor inschrijving op dat adres zou moeten plaatsvinden en er geen briefadres geregistreerd mag worden. Gemeenten hanteren de volgende criteria:

• Verblijf op bij wet genoemde locatie: in alle gemeenten wordt een briefadres altijd verstrekt wanneer een aanvrager verblijft op een bij wet genoemde locatie:
  • Instellingen voor gezondheidszorg;
  • Instellingen op het gebied van de kinderbescherming; of
  • Penitentiaire instellingen
     
• De veiligheid is in het geding: een tweede wettelijke reden treedt op wanneer het opnemen van het woonadres om veiligheidsredenen niet wenselijk is. In die gevallen kan de burgemeester van oordeel zijn dat het opnemen van een briefadres de voorkeur heeft, ook al is er een woonadres. Dit is een maatwerkbepaling die volgens de memorie van toelichting niet al te ruim bedoeld is: het gaat echt om situaties waar de veiligheid van de burger in gevaar komt bij de inschrijving met een woonadres. Bijvoorbeeld: bij situaties van huiselijk geweld, zodat de verblijfplaats van een betrokkene niet nagetrokken kan worden. In lijn hiermee stellen een aantal gemeenten dat bij verblijf in een instelling voor mannen- of vrouwenopvang (blijf-van-mijn-lijfhuizen) inschrijving op een briefadres volgt.
   
• Ook de persoonlijke situatie van de betrokken inwoner kan worden meegenomen in de beoordeling om zodoende schrijnende situaties te voorkomen. Dit houdt in dat de gemeente (in overleg met het sociaal domein) een inschatting maakt van de consequenties van inschrijving op een woon- of briefadres (zie hiervoor ook het afwegingskader).

Gemeenten mogen bij het verstrekken van een briefadres geen voorwaarden stellen aan het aantal verblijfsplekken. Er mogen geen specifieke eisen worden gesteld zoals: iemand moet op ‘minimaal drie verschillende adressen per week’ logeren, of iemand mag maar een beperkt aantal nachten per week op hetzelfde adres logeren.

Ook de aard van de plek waar aanvragers overnachten speelt mee. Is dit in auto’s of in de buitenruimte, dan wordt er een briefadres verstrekt. Lastiger is het wanneer aanvragers overnachten op een locatie die kan dienen als woonruimte, zoals een boot, caravan of een pand op een industrieterrein. Gemeenten kiezen er dan vaak voor om (tijdelijk) in te schrijven met een briefadres.

Ook de locatie van de verblijfsplek (dit wordt vaak regiobinding genoemd) kan niet als beoordelingscriterium worden gebruikt. Wanneer een aanvraag wordt gedaan voor een briefadres, is de gemeente waar die aanvraag wordt gedaan verantwoordelijk voor de inschrijving in de BRP.

Kleinere gemeenten weigeren weleens een briefadres te verstrekken, door inwoners door te verwijzen naar een centrumgemeente. Dit is niet toegestaan. Wanneer een aanvrager soms overnacht op een adres buiten de eigen gemeente, is dat geen grond aanvragers naar die gemeente door te sturen. Wanneer een betrokkene een woonadres heeft in een andere gemeente, moet de gemeente waar de aanvraag wordt gedaan actief contact opnemen met collega’s in die andere gemeente tot er een inschrijving in de BRP is gerealiseerd.

Wanneer gemeenten er onderling niet uitkomen, kunnen zij zich wenden tot de helpdesk van de Rijksdienst voor Identiteitsgegevens (RvIG). (2)

3. Voorwaarden bij het briefadres

Het briefadres kan niet voorwaardelijk worden verstrekt. Alleen aan tijdelijke uitzonderingssituaties (buitenwettelijk begunstigend beleid) kunnen voorwaarden worden gesteld. De gemeente kan afspraken maken over de bereikbaarheid van de briefadresnemer, maar deze kunnen niet als voorwaarde worden gesteld.

Er is dus geen grond voor het stellen van voorwaarden aan de briefadresnemer, zoals: wekelijks post ophalen, meewerken aan hulp of begeleiding bij sociaal-maatschappelijke problemen, verplicht overnachten in de nachtopvang, een ‘traject volgen’ of het blijven doorgeven van de locaties waarop men overnacht. Ook deelname aan hulpverlening mag niet worden afgedwongen.

Omgekeerd kan een efficiënte samenwerking tussen gemeente en maatschappelijk partners de hulpverlening wel bevorderen. Wanneer de gemeente samenwerkingsafspraken heeft gemaakt heeft met maatschappelijk partners kan dit er voor zorgen dat een aanvraag sneller of soepeler verloopt, bijvoorbeeld doordat een hulpverlener in de intake van de hulpverlening al (een deel van) de nodige informatie voor de aanvraag van het briefadres heeft verzameld.

Wanneer via de hulpverlener het aanvragen van een adres snel geregeld is, kan dit bijdragen aan het vertrouwen van de inwoner in de begeleiding, en daarmee de hulpverlening een positieve boost geven. Dat kan het makkelijker maken om stabilisatie te realiseren.

Uitzonderingssituaties

De gemeente kan in uitzonderingssituaties besluiten tot buitenwettelijk begunstigend beleid. Bijvoorbeeld door te besluiten een briefadres te verstrekken in situaties waarin er feitelijk wel een adres is waar de aanvrager verblijft of woont. Wanneer het inschrijven met een woonadres leidt tot grote persoonlijke consequenties, kan de gemeente besluiten een uitzondering te maken en een briefadres te verstrekken (zie hiervoor ook het afwegingskader in hoofdstuk 1.3). In deze gevallen mag de gemeente wél voorwaarden stellen. Zo kan de inwoner worden gevraagd om mee te werken aan oplossingen die de persoonlijke situatie stabiliseren, zoals hulpverlening of schuldregeling, zodat de inschrijving met een briefadres een tijdelijke uitzondering blijft. 

1. Een briefadres verstrekken

Wanneer de gemeente oordeelt dat een briefadres wordt verstrekt, is er een aantal praktische opties: de aanvrager heeft zelf een briefadresgever, de gemeente wijst een briefadresgever aan, of de gemeente fungeert zelf als briefadresgever.

• Briefadresgever: aanvragers hebben in dat geval zelf een kennis of familielid die briefadresgever is. Het woonadres van deze briefadresgever wordt dan genoteerd als het briefadres. Sommige gemeenten stellen hier wel voorwaarden aan, om fraude of uitbuiting te voorkomen. Zo wordt het briefadres doorgaans niet geregistreerd wanneer er een (adres)onderzoek loopt naar het woonadres dat als briefadres wordt opgegeven, of wanneer het opgegeven briefadres niet bewoond is.
   
• De gemeente wijst een briefadresgever aan: de meeste gemeenten kennen de mogelijkheid om een briefadres te verstrekken op het adres van een instelling of instantie in de gemeente. De gemeente moet daarvoor de betreffende instantie, zoals het Leger des Heils, de GGD, de Sociale Dienst of de maatschappelijke opvang, formeel aanwijzen als rechtspersoon die briefadresgever kan zijn. In de meeste gevallen worden deze afspraken ondersteund door contracten of convenanten.

  Wanneer in een gemeenten geen rechtspersonen zijn aangewezen als mogelijke briefadresgevers, moet de gemeente zelf in een briefadres voorzien. De gemeente fungeert dan zelf als briefadresgever (zie hieronder) om zo ook zelf de relatie met de aanvrager te behouden.

  De gemeente kan eventueel ook een afspraak maken met een niet-hulpverlenende organisatie in de gemeente. Eén kleine gemeente heeft hiervoor een overeenkomst gesloten met de lokale kantoorvakhandel waar een PostNL-punt in is gevestigd. Zij kunnen fungeren als briefadresgever voor aanvragers in deze gemeente. Wanneer er een organisatie is voor maatschappelijk werk heeft dit de voorkeur, onder andere omdat het ophalen van post dan gelijktijdig een contactmoment kan zijn voor hulpverlening (zie ook paragraaf 3.5).
   

• De gemeente fungeert als briefadresgever: de gemeente kan ook zelf optreden als briefadresgever. Daarbij is het noodzakelijk dat de poststukken voor briefadresnemers goed worden gescheiden van de poststukken die voor de gemeente bestemd zijn. Sommige gemeenten gebruiken hiervoor een apart adres van de gemeente.

2. Tijdelijkheid van het briefadres

Er is geen wettelijke grond voor het tijdelijk verstrekken van een briefadres: in principe kan een briefadres niet verlopen. Wel kan de gemeente van de briefadresnemer vragen periodiek de post te komen ophalen. Zo blijven inwoners toch in beeld. Daarbij is het ook mogelijk vooraf aan te geven wanneer adresonderzoek volgt, wat kan leiden tot beëindiging van het briefadres. Zo kan een gemeente stellen dat wanneer iemand een aantal maanden de post niet heeft opgehaald en ook niet (meer) bekend is bij hulpverleners in de gemeente, niet langer is vast te stellen of iemand nog in de gemeente/in Nederland verblijft.

1. Post ophalen als contactmoment

Ook na het toekennen van een briefadres wordt contact onderhouden met de burger. Dat contact verloopt vaak natuurlijk, doordat er met de briefadresnemer is afgesproken dat de post op regelmatige basis (bijvoorbeeld één keer per week) wordt opgehaald. Zeker wanneer een hulpverleningsinstantie de briefadresgever is, kan dat leiden tot een gesprek: 'Soms zien we dat een postvak vol ligt met aanmaningen. Als iemand dan de post komt halen, is het makkelijk om te zeggen: hé, gaat alles goed? Helpt het als we even met je meekijken?'

2. Combineer inschrijving met een briefadres met het aanbieden van hulpverlening

Daar waar gemeenten structureel samenwerken met maatschappelijke organisaties, wordt tijdens of kort na het aanvraagproces van het briefadres actief hulpverlening aangeboden. Het intakegesprek van de gemeente met de briefadresvrager kan bijvoorbeeld (met toestemming van de aanvrager) leiden tot een doorverwijzing naar bijvoorbeeld schuldhulpverlening, inschrijving bij een woningcorporatie, het aanvragen van urgentie en/of een check op analfabetisme. In andere gemeenten verloopt (een deel van) de aanvraag via hulpverleners. Wanneer inwoners een aanvraag doen voor een briefadres, wordt daar direct een hulpaanbod aan verbonden.

Het actief aanbieden van deze beschikbare ondersteuning is aan te bevelen. Hulpverlening mag echter niet worden afgedwongen als voorwaarde voor bij een briefadres.

3. Overzicht houden

In verschillende gemeenten houdt men een overzicht bij van de verstrekte briefadressen, waarbij de gemeente regelmatig bij betrokken hulpverleners of briefadresgevers informeert hoe de situatie zich ontwikkelt. Dit overzicht ligt soms bij een lokaal projectleider, of bij de leden van het multidisciplinair team. In grote gemeenten is het aantal briefadressen zo groot, dat het nagenoeg onmogelijk is om dit overzicht per casus actueel te houden.

Gemeenten als Amsterdam en Den Haag proberen contact te houden door periodiek het bestand met briefadressen op te schonen. Vanuit een lijst met alle briefadressen wordt afstemming gezocht met de briefadresverstrekkende instellingen, om na te gaan welke briefadressen nog actueel en noodzakelijk zijn.

Waar nodig kan inwoner worden uitgenodigd voor een gesprek om de situatie opnieuw te beoordelen, en in sommige gevallen wordt een adresonderzoek gestart. 'Het zou zo ingeregeld moeten zijn dat de gemeente na een half jaar een herinnering krijgt om te vragen hoe het ermee staat – verlengen of niet – maar dat is nu nog niet het geval. We krijgen wel een signaal als mensen 2 of 3 jaar een briefadres hebben, en via de Landelijke Aanpak Adreskwaliteit zijn we ook continue bezig met het opschonen van de BRP en het nalopen van briefadressen.'

4. Geen behoefte aan contact

Niet iedereen heeft behoefte aan hulpverlening of aan regelmatig contact. Een deel van de dak- en thuislozen blijft liever uit beeld.

Ook kunnen er situaties spelen waarbij contact niet frequent kan plaatsvinden, zoals bij mensen met ambulante beroepen (schippers, internationale vrachtwagenchauffeurs). Soms haalt men hooguit één keer per half jaar de post op. 'Ook dat is een vorm van contact houden: toch elk half jaar even een vinger aan de pols, even weer weten waar iemand verblijft en of het goed gaat.'

Wanneer aanvragers een briefadres krijgen bij een maatschappelijk partner, hebben zij een signaalfunctie richting de gemeente. 'Als er te veel post in blijft liggen en we hebben iemand een tijdje niet gezien, nemen we contact op met de gemeente. Ook zoeken we actief contact met de inwoner.'

1. Heronderzoek

Wanneer er bij de beoordeling van de aanvraag een uitzonderingssituatie is afgesproken, waarbij bijvoorbeeld een briefadres is verstrekt om vergaande persoonlijke consequenties te voorkomen, is aan te bevelen concrete afspraken te maken over de duur van deze uitzondering.

Veel gemeenten hanteren hiervoor een periode van 3 tot 6 maanden. Na die periode kan de inwoner vragen om een verlenging van de uitzonderingssituatie. Dat kan gepaard gaan met een heronderzoek, waarbij de gemeente nagaat of de situatie is gewijzigd.

Tussentijds kunnen er ook andere aanleidingen zijn voor een (her)onderzoek van het briefadres. Zo kan het zijn dat de ontvangen post op een gegeven moment niet meer wordt opgehaald door de burger of dat de gemeente vermoedt dat de burger (inmiddels) toch een woonadres gevonden heeft, maar nog steeds gebruikt maakt van het briefadres. Bij een heronderzoek wordt doorgaans dezelfde informatie uitgevraagd als tijdens de aanvraag (zie paragraaf 3.2).

Verlenging

Steeds vaker blijkt een uitzonderingsperiode van 3 of 6 maanden niet voldoende om te kunnen stabiliseren en woonruimte te vinden. 'Tegenwoordig verstrekken we een briefadres standaard al voor 12 maanden. Normaal gesproken hanteerden we een termijn van 6 maanden, dan lukte het meestal wel om in 6 maanden een huis te vinden. Met deze woningmarkt lukt dat niet meer.'

Een briefadres wordt niet verlengd als de burger een woonadres heeft gevonden of wanneer de inwoner uit beeld is verdwenen: de post is niet opgehaald en er het is niet gelukt contact tot stand te brengen tussen de inwoner en gemeente of hulpverleningsorganisatie. Het gevolg hiervan is dat de burger in de RNI wordt geregistreerd als niet-ingezetene.

2. Registratie Niet-ingezetenen (RNI)

Een inschrijving als niet ingezetene heeft voor inwoners forse consequenties. Een medewerker van de gemeente Den Haag verwoordt dat als volgt: 'Bij het uitschrijven komt de inwoner in de Registratie Niet Ingezetenen (RNI). De zorgverzekeraar merkt dat, dus deze stopt de zorgverzekering. De burger wordt daar niet van op de hoogte gesteld. Regelmatig komt die dan een aantal maanden later aan het loket om een aangifte te doen van hetzelfde adres als waar eerder dan al een adresonderzoek is gedaan. Intussen zijn er al allerlei signalen afgegaan: bij de Belastingdienst, de bank… In die situaties zoeken we persoonlijk contact, om te horen: wat voor situatie speelt hier?'

Gezien de forse persoonlijke consequenties moeten gemeenten terughoudend zijn met het uitschrijven (registreren van vertrek uit Nederland) van inwoners. Wanneer het niet duidelijk is of iemand nog binnen de gemeente verblijft, kan dat een reden zijn om uit te schrijven. Gemeenten zijn immers niet verplicht om iemand tot in lengte van jaren ingeschreven te houden als ingezetene. Wanneer iemand onvindbaar is, er geen aangifte is gedaan én de gemeente gedegen adresonderzoek heeft verricht, kan de gemeente overgaan tot uitschrijving uit de gemeente.

Let op: stel dat deze inwoner zich de volgende dag meldt of diens aanwezigheid op andere wijze bekend wordt bij de gemeente (via partners in het sociaal domein, of via een melding via internet, e-mail of whatsApp), dan volgt dus weer onderzoek en als aan de voorwaarden daartoe is voldaan ook weer inschrijving met een woon- of briefadres

Voor mensen die snel een andere woning nodig hebben, heeft de huidige woningmarkt weinig te bieden. Iedereen kan in die situatie terechtkomen en ‘spoedzoeker’ worden. Een scheiding of relatiebreuk, spanningen tussen ouders en jongvolwassen kinderen, verandering van studie of baan waardoor verhuizing noodzakelijk is – het kunnen aanleidingen zijn waardoor op korte termijn andere huisvesting noodzakelijk is. Voor sommigen blijkt dat in de huidige woningmarkt nagenoeg onmogelijk.

De krapte op de woningmarkt en/of de wens om daarbij sociale problematiek of escalatie van de situatie te voorkomen, leidt op diverse plekken in het land tot innovatieve oplossingen op het snijvlak van de woningmarkt en het sociaal domein. Niet zelden hebben die oplossingen impact op de wijze van registratie in de BRP. Een aantal van deze innovaties beschrijven we hieronder.

Logeerovereenkomst

Verschillende organisaties ‘matchen’ tussen spoedzoekers en mensen die woonruimte in hun eigen huis over hebben. Zo matcht het project ‘Onder de Pannen’ in onder andere de gemeenten Amsterdam en Breda bewoners van sociale huurwoningen met spoedzoekers die na bijvoorbeeld een scheiding dakloos zijn geworden.

Het beschikbaar stellen van een kamer wordt niet gezien als commerciële huur, maar als ‘logeren’. De huurder bouwt hierdoor geen huurrechten op. De bewoner en de spoedzoeker tekenen een ‘logeerovereenkomst’ die maximaal een jaar duurt. Er volgt inschrijving in de BRP met het logeeradres als woonadres. Voor dit logeren betaalt de logee een vergoeding aan de bewoner. De gemeente garandeert dat deze vergoeding geen consequenties heeft voor de uitkering van de hoofdbewoner, door hiervoor een uitzondering te maken op de kostendelersnorm.

Ook de woningcorporatie geeft formeel toestemming. Indien de hoofdbewoner een (huur)schuld heeft, kan de logeervergoeding ook gebruikt worden om deze schuld af te lossen.

Meer informatie: www.onderdepannen.nl.

Een andere opzet is ‘de Rustplek’, waar de matching (ook) plaatsvindt bij particulieren die huren in de vrije sector of een eigen woning bezitten. In veel hypotheken is kamerverhuur door de hypotheekverstrekker ook uitgesloten. Wanneer spoedzoekers zich bij de organisatie melden, volgt een intakegesprek. Spoedzoekers moeten altijd hulp of ondersteuning hebben bij het stabiliseren van hun situatie. Zij kunnen vervolgens voor een beperkte periode van drie tot zes maanden logeren bij een gastgezin. Ook hier wordt een logeerovereenkomst gesloten.

De Rustplek is actief in onder andere de gemeenten Amersfoort en Dordrecht. Meer informatie: www.derustplek.nl. 

Er zijn een aantal levensgebeurtenissen die kunnen leiden tot een situatie waarin een briefadres wordt aangevraagd. Alle gemeenten herkennen situaties die frequent voorkomen.

Dit hoofdstuk gaat nader in op deze veel voorkomende casussen. Deze situatieschetsen zijn daarbij steeds opgebouwd uit een korte beschrijving, een voorbeeldcasus uit de praktijk en een beschrijving van het effect van gemeentelijk beleid rond briefadressen op de ontwikkeling van de situatie.

Iedere paragraaf sluit af met een suggestie hoe in deze situatie gehandeld kan worden in overeenstemming met het in deze handreiking gepresenteerde afwegingskader afwegingskader. Het is aan te raden om als gemeente voor veelvoorkomende situaties beleidsregels op te stellen.

Iemand verblijft in de praktijk bij (verschillende) kennissen, maar kan zich daar niet inschrijven. Die kennissen zijn bijvoorbeeld bang dat dan de kostendelersnorm gaat gelden, dat hun toeslagen worden gekort of dat ze problemen krijgen van schuldeisers van de briefadresaanvrager. Ook kan het voorkomen dat de hoofdbewoner problemen krijgt met de eigenaar als er een (extra) inschrijving op het adres plaatsvindt, dit is vaak het geval bij studenten- of seniorenwoningen.

Effect van gemeentelijk beleid

naar de letter van de wet is hier sprake van een woonadres, aangezien de jonge vrouw (tijdelijk) op één adres verblijft. Als gemeenten de jonge vrouw op basis hiervan (desnoods ambtshalve) met een woonadres inschrijven op het adres van haar kennissen, dan kan er een situatie ontstaat waarin de jonge vrouw dakloos is tot ze in de maatschappelijke opvang terecht kan, omdat ze dan niet langer bij haar kennissen mag verblijven. Ook de adresinschrijving klopt dan direct niet meer.

De situatie kan leiden tot een verergering van de sociaal maatschappelijke problemen van deze vrouw: meer schulden, afnemen van gezondheid en verlies van haar werk.

Het is aan te raden om een dergelijke casus te bespreken in een multidisciplinaire werkgroep. Zo gebeurde ook in de gemeente Haarlem, waar deze casus plaatsvond. De gemeente besloot een uitzondering te maken en haar een briefadres toe te kennen. Ze kreeg daarnaast professionele begeleiding bij het regelen van haar schulden aangeboden.

Wanneer angst voor verlies van de uitkering of toeslagen de enige belemmering is om op een woonadres in te schrijven, gaan gemeenten hier niet zomaar in mee. In dat geval geven gemeenten er de voorkeur aan in te schrijven met een woonadres, en indien noodzakelijk nadelige consequenties voor de uitkering van de hoofdbewoner te ondervangen met een uitzondering op de kostendelersnorm in de Participatiewet. 'Dat de hoofdbewoner dan gekort wordt op de uitkering is geen reden om iemand niet in te schrijven. Tegelijkertijd wil je iemand niet in een lastig parket brengen. Wij leggen dat dan voor aan het multidisciplinair team, met het advies wel in te schrijven, en de kostendelersnorm niet toe te passen.'

Toepassing van het afwegingskader

wanneer een bankslaper een vaste logeerplek heeft, maar deze locatie niet kan of wil gebruiken als woonadres, is er nadere diagnostiek nodig. Neem vanuit Burgerzaken allereerst contact op met Werk & Inkomen en maatschappelijk partners. Vaak is de bankslaper wel bij één of meer instanties bekend. Samen met deze partners kan de gemeente een inschatting maken of inschrijving op de verblijfslocatie leidt tot (vergaande) persoonlijke consequenties. Zo kan inschrijven met een woonadres ertoe leiden dat iemand het logeeradres kwijtraakt. Als dat het geval is, kan inschrijven met een briefadres noodzakelijk zijn. Daarvoor dienen gemeente en partners eerst te beoordelen of er een andere manier waarop deze consequenties te voorkomen zijn, bijvoorbeeld door de kostendelersnorm niet toe te passen. Is dat niet het geval, dan kan als tijdelijke uitzondering een briefadres worden verstrekt.

Wanneer iemand op meerdere adressen verblijft of, zoals in de voorbeeldcasus, tijdelijk bij kennissen verblijft maar daar niet langdurig wil blijven, zou de gemeente na overleg met maatschappelijk partners ook kunnen oordelen dat de gemeente verwacht dat er in de komende drie maanden geen vaste woon- of verblijfplaats is, om op grond daarvan een briefadres te verstrekken.

Onveilige situatie

De situatie kan extra precair worden wanneer er sprake is van een afhankelijkheidsrelatie tussen de bankslaper en het logeeradres. Bespreking in een multidisciplinair team brengt dit regelmatig aan het licht. Wanneer dan wordt ingeschreven met een woonadres, kan dit de uitbuitingssituatie versterken. Overigens kan niet alleen de briefadresnemer, maar ook de briefadresgever slachtoffer worden van een uitbuitingssituatie. Bijvoorbeeld wanneer een kind van middelbare leeftijd weer bij de gepensioneerde ouders woont en deze hem niet op straat durven of kunnen zetten, maar wel benadeeld worden wanneer hun kind bij hen wordt ingeschreven (bijvoorbeeld doordat zij in een seniorenwoning wonen, waar deze inschrijving niet is toegestaan). Wanneer de gemeente signaleert dat de veiligheid van één van de betrokkenen in gevaar is, kan de gemeente op grond daarvan bij uitzondering een briefadres verstrekken.

De remigrant komt na een verblijf in het buitenland (onvoorbereid) terug naar Nederland en heeft geen huis of adres. Een remigrant heeft een Nederlands paspoort of een verblijfsstatus in Nederland. Hoewel hier het woord ‘remigrant’ is gebruikt hoeft het niet te gaan om iemand die terugkeert naar Nederland. Wanneer iemand rechtmatig in de Europese Unie verblijft en zich in Nederland wil vestigen, kan iemand een (brief)adres aanvragen. Soms vragen mensen daarbij zowel om huisvesting als om een adres.

Effect van gemeentelijk beleid

“Mensen staan soms op de stoep en vragen: ik heb geen huis, kunt u mij helpen? Maar als gemeente hebben we ook geen huis voor ze.” Bij deze verzoeken starten gemeenten vaak een onderzoek: heeft iemand al eerder als ingezetene ingeschreven gestaan in Nederland, zijn er vrienden of familie? Eén van de gemeenten heeft hiervoor een speciaal interventieteam opgericht, dat de remigranten helpt met het vinden van een structurele oplossing. In de tussentijd ontvangen zij (tijdelijk) een briefadres.

Wanneer remigranten logeren bij familie, wordt dit adres als woonadres opgenomen in de BRP. Ook in deze situaties is contact tussen Burgerzaken en Werk & Inkomen van belang, om in beeld te krijgen of dit kan leiden tot consequenties voor uitkering, toeslagen, schuldhulpverlening of schuldsanering bij de logee of de hoofdbewoner. Voor deze consequenties kan dan wellicht een maatwerkoplossing worden gevonden.

Wanneer remigranten geen vaste verblijfplaats heeft, moet een briefadres worden verstrekt wanneer de betrokkene rechtmatig in Nederland verblijft. Het is niet mogelijk een aanvraag af te wijzen en daarbij de aanvraag door te verwijzen naar een ‘krimpgemeente’ waar huisvesting eenvoudiger te vinden is. Wanneer een uitkering wordt verstrekt, geven sommige gemeenten hierbij wél aan dat die voorwaardelijk wordt afgegeven: zodra men in een andere gemeente woonruimte vindt, moet die woonruimte worden geaccepteerd en moet in die gemeente een uitkering worden aangevraagd.

In het geval van de voorbeeldcasus is de betrokken gemeente door de rechter gesommeerd te zorgen voor het gezin uit Somalië en hen een adres te verschaffen, aangezien zij rechtmatig in Nederland verbleven. “Dat betekende: hem in een hotel opnemen en een briefadres geven.” (1)

Toepassing afwegingskader

wanneer een inwoner (ook) binding heeft met een andere regio is dit geen argument om een aanvraag af te wijzen. Ook al heeft een remigrant eerder in een andere regio van Nederland gewoond, wanneer de aanvraag wordt gedaan in de betreffende gemeente én de persoon rechtmatig in Nederland verblijft (2), moet de gemeente zorg dragen voor een inschrijving in de BRP. Dat kan met een woonadres, bijvoorbeeld wanneer men bij familie kan inwonen, of met een briefadres als er geen vaste woon- of verblijfplaats is. Een remigrant niet inschrijven of door laten reizen naar een krimpgebied is niet mogelijk.

Een dilemma voor veel gemeenten is in hoeverre bewoners van vakantieparken als inwoners van de gemeente beschouwd moeten worden. Een groot deel van de permanente bewoners laat zich niet registreren, soms bewust om buiten beeld te blijven of omdat ze bang zijn voor handhaving. Veel parkeigenaren hebben in de huur- en koopcontracten opgenomen dat de eigenaar of huurder zich niet mag laten inschrijven op het adres van het park op straffe van een boete en/of opzegging van het contract. Zo’n voorwaarde is overigens nietig (niet in rechte afdwingbaar) omdat die in strijd is met de Wet BRP: de gemeente beslist over de inschrijving en heeft daarvoor geen toestemming van een derde nodig.  

Effect van gemeentelijk beleid

Wanneer iemand op een recreatiepark woont, kan dit een tijdelijke situatie zijn (zoals in voorbeeldcasus 1), bijvoorbeeld na een echtscheiding, of als overbrugging tussen twee huizen. Langdurige bewoning komt ook voor (zoals in voorbeeldcasus 2). Volgens de BRP mag een recreatiewoning een woonadres zijn. Maar gemeenten verbieden soms permanente bewoning van vakantieparken. (3)

Gemeenten doen er goed aan om bij de vakantieparken en campings binnen hun gemeentegrenzen te inventariseren welke clausules er in de overeenkomsten met huurders of kopers zijn opgenomen over inschrijving. Ook kan de gemeente met deze vakantieparken afspraken maken over handhaving.

Recreatieparken zijn niet de enige locaties waar (volgens een bestemmingsplan) onrechtmatige bewoning plaatsvindt. Een gemeente vertelt: “wij zien ook veel bewoning in industriegebieden, in bedrijfspanden. Om het jaar doen we daar een opschoonactie. Dan schrijven we alle panden aan en communiceren we: als eigenaar ben je dan ook schuldig.” Een andere gemeente vertelt: “wij zien bewoning in caravans, boten, auto’s – mensen verzoeken om inschrijving op allerlei locaties.” In al deze gevallen heeft de gemeente niet alleen te maken met de bewoner, maar kan er ook een derde partij in het spel zijn: de eigenaar van de locatie, of dat nu een recreatiewoning is of een kantoorpand.

Gemeenten pakken deze situaties op verschillende manieren aan. Dit is vaak ook afhankelijk van de precieze situatie:

• Inschrijven met woonadres: als iemand op een camping verblijft, is dat een vast verblijfadres en wordt dus ingeschreven met een woonadres. maar wordt besloten niet te handhaven op de onrechtmatige bewoning. Zij leggen deze uitzondering vast in een afspraak tussen de gemeente, eigenaar en de inwoner, en daarmee ook afspreken voor welke termijn deze uitzondering geldt. Deze manier heeft de voorkeur boven het briefadres omdat hiermee de feitelijke juistheid van de BRP het beste geborgd wordt.

• Briefadres ter overbrugging: Sommige gemeenten kennen wel een briefadres toe, wanneer het gaat om tijdelijke bewoning op een recreatiepark ter overbrugging naar een vastere woonvorm.
   
• Woning en aanvraag in verschillende gemeenten: Gemeenten vinden het extra lastig wanneer de betreffende recreatiewoning niet in de gemeente staat waar het briefadres wordt aangevraagd. Gemeenten met (veel) recreatiewoningen staan permanente bewoning daar (binnen het bestemmingsplan) niet toe, en weigeren regelmatig ook een inschrijving met een woonadres te doen. Dat leidt er soms toe dat omliggende gemeenten een briefadres verstrekken voor iemand die in een andere gemeente woont.

  Dit voelt voor deze gemeenten oneigenlijk: 'De BRP is bedoeld om als overheid mensen te kunnen bereiken. Het is absoluut onwenselijk dat je ingeschreven bent in een gemeente met wat voor adres dan ook, terwijl je in een andere gemeente woont.' Liever zouden deze centrumgemeenten zien dat de randgemeenten zelf briefadressen verstrekken of een maatwerkaanpak realiseren, waarbij bewoning bijvoorbeeld tijdelijk wordt gedoogd. 

  De gemeente waar de inwoner de aanvraag voor het (brief)adres neerlegt, is verantwoordelijk voor het (spoedig) realiseren van een oplossing waarmee toch een inschrijving wordt gerealiseerd. Wanneer de gemeenten er onderling niet uitkomen zal deze gemeente een inschrijving moeten doen. Dit kan een tijdelijke inschrijving zijn, waarbij richting de inwoner wordt aangegeven wat de duur van de uitzondering is, en waarbij wordt afgesproken met alle partijen hoe binnen deze termijn een duurzame oplossing gevonden wordt. Bij twijfel kan een casus worden voorgelegd bij de helpdesk van de Rijksdienst voor Identiteitsgegevens (RvIG). (4)

Toepassing afwegingskader

Over bewoning van wooneenheden waar volgens het bestemmingsplan bewoning niet is toegestaan, zoals recreatiewoningen, caravans of kantoorruimtes zijn er een aantal opmerkingen te maken.

• Iedereen een inschrijving: Wanneer een inwoner aangifte doet van een woonadres of een briefadres aanvraagt, zal de gemeente waar het woon- of briefadres zich bevindt dus zorg moeten dragen voor een beoordeling van de aangifte.
   
• Bestemmingsplan en/of BRP: omdat het bestemmingsplan enkel recreatief gebruik toestaat, wordt registratie in de BRP vaak tegengehouden door beheerders, ondernemers of eigenaren en zelfs door de gemeente zelf. De wet schrijft echter voor dat mensen zich moeten inschrijven daar waar ze wonen of langer dan twee maanden verblijven.

  Gemeenten zijn dus verplicht burgers die op een vakantiepark wonen met dat adres in de BRP te registreren. Vanuit de recreatieve bestemming lijkt het logisch inschrijving te weigeren of te ontmoedigen, want het betekent dat vervolgens gehandhaafd moet worden op onrechtmatig gebruik. Juridisch is dat laatste juist, maar het is geen grond om bewoners niet in te schrijven in de BRP met het adres van het vakantiepark. Burgers hebben het recht zich op elke plek waar ze hun hoofdverblijf kennen, in te schrijven, ongeacht of bewoning daar is toegestaan. (5) Dit geldt ook voor bewoning van bijvoorbeeld panden op industrieterreinen.

  Wanneer dit tot situaties leidt waarin dakloosheid kan ontstaan, kan de gemeente overwegen maatwerk toe te passen op de handhaving door Ruimtelijke Ordening, net als de gemeente Apeldoorn (zie het bovengenoemde voorbeeld). Is dit niet mogelijk, dan kan bij uitzondering een briefadres worden verstrekt (zie hiervoor ook het afwegingskader). De gemeente moet de mogelijkheden hiervoor vastleggen in eigen beleidsregels.  
   

• Een verplaatsbare verblijfplaats: Bij bewoning van caravans of boten is het de vraag: is deze locatie aan te merken als een vaste verblijfsplaats? Wanneer er geen sprake is van een vaste of permanente plek, zoals bij een auto, vrachtwagen of een varende boot, moet de gemeente vaststellen dat er naar verwachting geen vaste woon of verblijfplaats is en kan de gemeente op grond daarvan een briefadres verstrekken.

  Wanneer een tent, caravan of voertuig structureel op dezelfde plek ligt, heeft het de voorkeur om deze inwoner in de BRP in te schrijven met de locatie van verblijf. Sommige gemeenten doen dit met een woonadres. 'Iemand woonde in een caravan op een fabrieksterrein. We hebben daar vastgesteld dat de caravan tussen perceel A en B in stond, en op die plek is hij dus ook ingeschreven.'
   

• Samenwerken met het sociaal domein: ook in deze casussen is het goed mogelijk dat er sprake is van sociale problematiek. Het is in deze gevallen daarom goed als Burgerzaken actief contact zoekt met Werk en Inkomen of hulpverleningsorganisaties. De eerste stap daarbij is om de casus te bespreken en te bezien of iemand al bekend is bij hulpverlenende instanties. Zo kan gezamenlijk de inschatting worden gemaakt of een uitzonderingspositie nodig is, omdat er sociaal-maatschappelijke problematiek speelt die niet op een andere manier kan worden opgelost.

  Rond deze thematiek zijn ook andere vormen van samenwerking mogelijk. Om problemen vroegtijdig op te pakken kunnen bijvoorbeeld sociale wijkteams gericht worden ingezet op vakantieparken en daar spreekuur houden of regelmatig bezoek afleggen. Verschillende gemeenten laten burgers die zich de afgelopen maanden op een vakantiepark hebben laten registreren op gesprek komen, of zoeken hen actief op. (6) Het is belangrijk dat in dit contact de nadruk niet ligt op de onrechtmatige bewoning maar op de achterliggende reden. Dat kan openingen geven voor hulpverlening, waarmee escalatie van problemen kan worden voorkomen en de kans op stabilisatie en terugkeer naar de reguliere woningmarkt toeneemt.
   

• One size does not fit all: het is onmogelijk om als gemeente één aanpak te hanteren voor alle typen onrechtmatige bewoning. Maatwerk per industrieterrein, per vakantiepark en vervolgens per individuele bewoner is noodzakelijk. Sommige mensen hebben voldoende aan een steuntje in de rug, bij anderen is een vorm van bemoeizorg gewenst.

  Een actueel instrument dat gemeenten kunnen inzetten is de persoonsgebonden omgevingsvergunning waarbij uitzondering wordt gemaakt op het verbod op permanente bewoning in het bestemmingsplan, zowel permanent als tijdelijk. Gemeenten kunnen bewoners op een vakantiepark die beperkte opties hebben om snel reguliere huisvesting te vinden, op deze manier maatwerk leveren.
   

• Samenwerking tussen gemeenten: op dit punt is een goede afstemming tussen gemeenten in een regio ook noodzakelijk. Treed als centrumgemeente in contact met de regiogemeenten, zeker wanneer daar locaties zijn waar onrechtmatige bewoning veel voorkomt. Spreek gezamenlijk een werkwijze af waarbij het uitgangspunt is dat de gemeente waar de inwoner zich meldt voor een woon- of briefadres ook de gemeente is waar de daadwerkelijke inschrijving gaat plaatsvinden. Zie voor meer informatie de paragraaf over samenwerking tussen gemeenten.

Er zijn ook mensen die niet gevonden willen worden en/of die absolute zorgmijder zijn. Wanneer zij een briefadres krijgen toegewezen bij een instantie die ook hulpverlening biedt, komen zij daar de post niet ophalen. Dit gaat bijvoorbeeld om een inwoner die niet in een huis wil verblijven en in een bos slaapt, en ook geen hulp of begeleiding wil accepteren richting een woonadres. Zonder briefadres komt hij echter nergens voor in aanmerking en heeft de gemeente ook geen zicht op hem.

Effect van gemeentelijk beleid

In alle gemeenten wordt in deze gevallen een briefadres verstrekt. 'Je bent in Nederland verplicht om je te registreren en te verzekeren. Daarvoor is een inschrijving nodig, dus de gemeente moet dan ook meewerken aan inschrijving, vinden wij. Maar we kunnen mensen niet verplichten dan ook zichtbaar te zijn, naar de balie te komen, hulp te accepteren.'

Gemeenten spreken wel duidelijk met de inwoners af hoe vaak ze zich moeten melden: soms is dat één keer per jaar, soms één keer per half jaar. 'Of iemand hulpverlening wil of niet, is voor ons geen criterium. Ik ben eens langs geweest bij een man die in zijn auto woonde en verder niets wilde. We drinken elk jaar even samen koffie en daar blijft het bij.' (Arnhem) Als inwoners zich niet aan die afspraak houden en na deze periode onvindbaar zijn voor de gemeente, dan kan de gemeente overgaan tot uitschrijving (feitelijk is dit inschrijving in de Registratie Niet Ingezetenen, RNI).

De meeste regio’s hebben voor deze groep ‘bemoeizorg’-teams ingericht. Deze teams kennen een ambulante benadering: ze zoeken actief contact met de betrokkene en gaan het contact ook aan met mensen die mogelijk in eerste aanleg niet openstaan voor hulp. Hierbij gaat het veelal om praktische hulpverlening. Het verdient aanbeveling om deze teams te betrekken bij een aanvraag van en inschrijving met een briefadres, zodat zij direct afspraken kunnen maken over contact en opvolging.

Toepassing afwegingskader

Ook voor zorgmijders is inschrijving in de BRP van groot belang. Uitgangspunt is inschrijving met een woonadres. Zie verder het afwegingskader in paragraaf 1.3.

Dit gaat bijvoorbeeld om ouderen die rondtrekken met een camper of per boot en steeds maar een aantal weken in Nederland zijn voor ze weer doorreizen. Ze hebben een band met de Nederlandse staat en zijn niet in het buitenland gevestigd.

Effect van gemeentelijk beleid

In alle gemeenten wordt in deze gevallen een briefadres verstrekt. 'Zolang ze vier maanden per jaar in Nederland zijn, ontvangen zij een briefadres.' Als mensen langer dan acht maanden per jaar in het buitenland verblijven, dan wordt dit vertrek naar het buitenland opgenomen in de BRP. Soms hebben gemeenten werkafspraken op maat gemaakt voor specifieke groepen, zoals mensen met een ambulant beroep (denk aan kermisartiesten of schippers).

Toepassing afwegingskader

Voor de groep die ten minste vier maanden per jaar in Nederland verblijft is inschrijving noodzakelijk, er mag dan geen uitschrijving als ingezetene plaatsvinden. Als een woonadres ontbreekt wordt een briefadres opgenomen. Zie verder paragraaf 1.3.

Circulaire briefadressen (2016)

Voor een feitelijke beschrijving van de beoordeling van aanvragen, verwijzen wij naar de circulaire van het ministerie van BZK.

Stappenplan briefadressen (2016)

Het ministerie stelde daarnaast eerder een stappenplan op met praktische informatie over het verstrekken van briefadressen.

Q&A (2021)

Op de website van de Rijksdienst voor Identiteitsgegevens (RvIG) is daarnaast een Q&A te vinden waarin op enkele veel gestelde vragen wordt ingegaan.

Beleidsregels en standaard formulieren NVVB

De Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken publiceert model beleidsregels en standaard aanvraagformulieren voor een briefadres op de website. De huidige formats zijn (nog) niet aangepast aan de wijziging in de BRP per 01-01-2022.

Kamerbrief over registreren briefadressen

Gemeenten zijn sinds de aanpassing van de wet BRP dit jaar verplicht om mensen zonder woonadres die rechtmatig in de gemeente verblijven, in te schrijven op een briefadres. Überhaupt niet inschrijven van een ingezetene (op een woon- of briefadres) is geen optie, stelt staatssecretaris Van Huffelen (Koninkrijksrelaties en Digitalisering) in een Kamerbrief.

Beschrijving onderzoeksactiviteiten

Het projectteam voor het samenstellen van deze handreiking bestond uit Martine van Ommeren, Suzanne de Visser en Joke Hansum (Optimalistic) en Auke Witkamp (Verwonderzoek).

Om tot deze handreiking gekomen zijn verschillende onderzoeksactiviteiten uitgevoerd. Hiermee is in kaart gebracht hoe gemeentelijke processen rondom het verstrekken van een briefadres zijn opgezet binnen verschillende Nederlandse gemeenten. Daarmee is ook zicht gekregen op knelpunten hierbij en oplossingsrichtingen die daarbij zijn ontwikkeld.

Daarbij zijn de volgende onderzoeksactiviteiten uitgevoerd:

Overleg en afstemming

Gedurende het gehele traject is er regelmatig overleg en afstemming geweest met Divosa, het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS), het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken (NVVB).

Interviews

In de voorbereidende fase zijn er interviews uitgevoerd met de volgende partijen en betrokkenen:

• Het jongerenpanel dak- en thuisloze jongeren
• Straatconsulaat (Den Haag)
• Valente (vertegenwoordiging van kwetsbare mensen in de samenleving)
• Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken (NVVB)
• Leger des Heils
• Projectleiders dak- en thuisloze jongeren van de gemeenten Den Haag, Haarlem, Leiden, Almere en Arnhem
• Medewerkers van diverse kleinere gemeenten: Heerde, Epe, Rijswijk en Utrechtse Heuvelrug
• Ervaringsdeskundigen uit de gemeenten Arnhem, Almere en Amersfoort

Processcans

Daarnaast zijn in 6 gemeenten ‘processcans’ uitgevoerd. Hierbij volgen we de reis van een klant door het hele proces, van aanvraag van een briefadres tot het besluit en het vervolg daarvan. In de scan spreken we zowel de aanvrager als professionals van verschillende betrokken lagen en organisaties. In 6 gemeenten is gesproken met medewerkers van de volgende organisaties en (indien mogelijk) met ervaringsdeskundigen:

• Den Haag: afdeling Publiekszaken, Straatconsulaat, daklozenloket SZW
• Haarlem: afdeling Burgerzaken, afdeling Werk & Inkomen, Centrum voor Jeugd en Gezin, projectleider actieplan dak- en thuisloze jongeren
• Almere: beleidsmedewerker, afdeling Burgerzaken, SurAnt, GGD, Leger des Heils, afdeling Werk & Inkomen, projectleider actieplan dak- en thuisloze jongeren
• Arnhem: beleidsmedewerker, afdeling Burgerzaken, GGD, Iris Zorg, Pactum, afdeling Werk & Inkomen, projectleider actieplan dak- en thuisloze jongeren
• Leiden: beleidsmedewerkers, medewerker sociaal wijkteam, maatschappelijke opvang, observatie tijdens Multi Disciplinair Team
• Zeewolde: medewerker Burgerzaken, medewerker Meerinzicht

Aansluitend op deze scans is met een brede groep betrokkenen gewerkt aan het inventariseren van knelpunten en het ontwikkelen van oplossingen via de methodiek van een inspiratielaboratorium. Hierbij zijn de volgende organisaties betrokken geweest: 

Gemeenten

• Gemeente Almere, beleidsmedewerker Burgerzaken
• Gemeente Almere, medewerker Burgerzaken
• Gemeente Almere, medewerker Burgerzaken
• Gemeente Almere, medewerker Werk & Inkomen
• Gemeente Almere, medewerker Werk & Inkomen
• Gemeente Arnhem, medewerker Burgerzaken
• Gemeente Arnhem, projectleider actieprogramma dak- en thuisloze jongeren
• Gemeente Den Haag, adviseur Publiekszaken
• Gemeente Den Haag, medewerker Burgerzaken
• Gemeente Dordrecht, projectleider actieplan dakloze jongeren
• Gemeente Gouda, beleidsmedewerker Maatschappelijke Zorg
• Gemeente Groningen, procesmanager jeugdhulp
• Gemeente Haarlem, regisseur dak- en thuisloze jongeren
• Gemeente Heerde, medewerker Burgerzaken
• Gemeente Hoorn, beleidsmedewerker
• Gemeente Hoorn, medewerker Burgerzaken
• Gemeente Nijmegen, beleidsmedewerker Maatschappelijke Opvang
• Gemeente Venlo, regisseur toegang Maatschappelijke Opvang
• Gemeente Venlo, regisseur toegang Maatschappelijke Opvang
• Gemeente Zaanstad, adviseur uitvoering/ naleving
• Gemeente Zaanstad, medewerker Burgerzaken

Partners en ervaringsdeskundigen

• Centrum voor Jeugd en Gezin, Haarlem
• Citypastoraat De Herberg, Apeldoorn​
• De Regenboog, Amsterdam
• De Rustplek Nederland, Amersfoort en Dordrecht
• Kernkracht, Gouda
• Meester Geerts Huis, Deventer
• Ombudsman metropoolregio, Amsterdam
• Pactum, Arnhem
• Stichting Grenzeloos Onder Eén Dak (GOED)
• Straatconsulaat, Den Haag
• Valente

Wij danken alle respondenten van interviews en deelnemers aan de inspiratielaboratorium-bijeenkomsten voor hun medewerking aan deze handreiking.

Divosa

Aidadreef 8 | 3561 GE Utrecht
Postbus 9563 | 3506 GN Utrecht
030 233 23 37
info@divosa.nl
divosa.nl

Auteurs

Optimalistic

Eindredactie

Rob Vermeulen (Divosa)

Webredactie

Remco van Brink (Divosa)

Versie

Oktober 2022