Handreiking briefadressen en het voorkomen van dakloosheid

Een dilemma voor veel gemeenten is in hoeverre bewoners van vakantieparken als inwoners van de gemeente beschouwd moeten worden. Een groot deel van de permanente bewoners laat zich niet registreren, soms bewust om buiten beeld te blijven of omdat ze bang zijn voor handhaving. Veel parkeigenaren hebben in de huur- en koopcontracten opgenomen dat de eigenaar of huurder zich niet mag laten inschrijven op het adres van het park op straffe van een boete en/of opzegging van het contract. Zo’n voorwaarde is overigens nietig (niet in rechte afdwingbaar) omdat die in strijd is met de Wet BRP: de gemeente beslist over de inschrijving en heeft daarvoor geen toestemming van een derde nodig.  

Effect van gemeentelijk beleid

Wanneer iemand op een recreatiepark woont, kan dit een tijdelijke situatie zijn (zoals in voorbeeldcasus 1), bijvoorbeeld na een echtscheiding, of als overbrugging tussen twee huizen. Langdurige bewoning komt ook voor (zoals in voorbeeldcasus 2). Volgens de BRP mag een recreatiewoning een woonadres zijn. Maar gemeenten verbieden soms permanente bewoning van vakantieparken. (3)

Gemeenten doen er goed aan om bij de vakantieparken en campings binnen hun gemeentegrenzen te inventariseren welke clausules er in de overeenkomsten met huurders of kopers zijn opgenomen over inschrijving. Ook kan de gemeente met deze vakantieparken afspraken maken over handhaving.

Recreatieparken zijn niet de enige locaties waar (volgens een bestemmingsplan) onrechtmatige bewoning plaatsvindt. Een gemeente vertelt: “wij zien ook veel bewoning in industriegebieden, in bedrijfspanden. Om het jaar doen we daar een opschoonactie. Dan schrijven we alle panden aan en communiceren we: als eigenaar ben je dan ook schuldig.” Een andere gemeente vertelt: “wij zien bewoning in caravans, boten, auto’s – mensen verzoeken om inschrijving op allerlei locaties.” In al deze gevallen heeft de gemeente niet alleen te maken met de bewoner, maar kan er ook een derde partij in het spel zijn: de eigenaar van de locatie, of dat nu een recreatiewoning is of een kantoorpand.

Gemeenten pakken deze situaties op verschillende manieren aan. Dit is vaak ook afhankelijk van de precieze situatie:

• Inschrijven met woonadres: als iemand op een camping verblijft, is dat een vast verblijfadres en wordt dus ingeschreven met een woonadres. maar wordt besloten niet te handhaven op de onrechtmatige bewoning. Zij leggen deze uitzondering vast in een afspraak tussen de gemeente, eigenaar en de inwoner, en daarmee ook afspreken voor welke termijn deze uitzondering geldt. Deze manier heeft de voorkeur boven het briefadres omdat hiermee de feitelijke juistheid van de BRP het beste geborgd wordt.

• Briefadres ter overbrugging: Sommige gemeenten kennen wel een briefadres toe, wanneer het gaat om tijdelijke bewoning op een recreatiepark ter overbrugging naar een vastere woonvorm.
   
• Woning en aanvraag in verschillende gemeenten: Gemeenten vinden het extra lastig wanneer de betreffende recreatiewoning niet in de gemeente staat waar het briefadres wordt aangevraagd. Gemeenten met (veel) recreatiewoningen staan permanente bewoning daar (binnen het bestemmingsplan) niet toe, en weigeren regelmatig ook een inschrijving met een woonadres te doen. Dat leidt er soms toe dat omliggende gemeenten een briefadres verstrekken voor iemand die in een andere gemeente woont.

  Dit voelt voor deze gemeenten oneigenlijk: 'De BRP is bedoeld om als overheid mensen te kunnen bereiken. Het is absoluut onwenselijk dat je ingeschreven bent in een gemeente met wat voor adres dan ook, terwijl je in een andere gemeente woont.' Liever zouden deze centrumgemeenten zien dat de randgemeenten zelf briefadressen verstrekken of een maatwerkaanpak realiseren, waarbij bewoning bijvoorbeeld tijdelijk wordt gedoogd. 

  De gemeente waar de inwoner de aanvraag voor het (brief)adres neerlegt, is verantwoordelijk voor het (spoedig) realiseren van een oplossing waarmee toch een inschrijving wordt gerealiseerd. Wanneer de gemeenten er onderling niet uitkomen zal deze gemeente een inschrijving moeten doen. Dit kan een tijdelijke inschrijving zijn, waarbij richting de inwoner wordt aangegeven wat de duur van de uitzondering is, en waarbij wordt afgesproken met alle partijen hoe binnen deze termijn een duurzame oplossing gevonden wordt. Bij twijfel kan een casus worden voorgelegd bij de helpdesk van de Rijksdienst voor Identiteitsgegevens (RvIG). (4)

Toepassing afwegingskader

Over bewoning van wooneenheden waar volgens het bestemmingsplan bewoning niet is toegestaan, zoals recreatiewoningen, caravans of kantoorruimtes zijn er een aantal opmerkingen te maken.

• Iedereen een inschrijving: Wanneer een inwoner aangifte doet van een woonadres of een briefadres aanvraagt, zal de gemeente waar het woon- of briefadres zich bevindt dus zorg moeten dragen voor een beoordeling van de aangifte.
   
• Bestemmingsplan en/of BRP: omdat het bestemmingsplan enkel recreatief gebruik toestaat, wordt registratie in de BRP vaak tegengehouden door beheerders, ondernemers of eigenaren en zelfs door de gemeente zelf. De wet schrijft echter voor dat mensen zich moeten inschrijven daar waar ze wonen of langer dan twee maanden verblijven.

  Gemeenten zijn dus verplicht burgers die op een vakantiepark wonen met dat adres in de BRP te registreren. Vanuit de recreatieve bestemming lijkt het logisch inschrijving te weigeren of te ontmoedigen, want het betekent dat vervolgens gehandhaafd moet worden op onrechtmatig gebruik. Juridisch is dat laatste juist, maar het is geen grond om bewoners niet in te schrijven in de BRP met het adres van het vakantiepark. Burgers hebben het recht zich op elke plek waar ze hun hoofdverblijf kennen, in te schrijven, ongeacht of bewoning daar is toegestaan. (5) Dit geldt ook voor bewoning van bijvoorbeeld panden op industrieterreinen.

  Wanneer dit tot situaties leidt waarin dakloosheid kan ontstaan, kan de gemeente overwegen maatwerk toe te passen op de handhaving door Ruimtelijke Ordening, net als de gemeente Apeldoorn (zie het bovengenoemde voorbeeld). Is dit niet mogelijk, dan kan bij uitzondering een briefadres worden verstrekt (zie hiervoor ook het afwegingskader). De gemeente moet de mogelijkheden hiervoor vastleggen in eigen beleidsregels.  
   

• Een verplaatsbare verblijfplaats: Bij bewoning van caravans of boten is het de vraag: is deze locatie aan te merken als een vaste verblijfsplaats? Wanneer er geen sprake is van een vaste of permanente plek, zoals bij een auto, vrachtwagen of een varende boot, moet de gemeente vaststellen dat er naar verwachting geen vaste woon of verblijfplaats is en kan de gemeente op grond daarvan een briefadres verstrekken.

  Wanneer een tent, caravan of voertuig structureel op dezelfde plek ligt, heeft het de voorkeur om deze inwoner in de BRP in te schrijven met de locatie van verblijf. Sommige gemeenten doen dit met een woonadres. 'Iemand woonde in een caravan op een fabrieksterrein. We hebben daar vastgesteld dat de caravan tussen perceel A en B in stond, en op die plek is hij dus ook ingeschreven.'
   

• Samenwerken met het sociaal domein: ook in deze casussen is het goed mogelijk dat er sprake is van sociale problematiek. Het is in deze gevallen daarom goed als Burgerzaken actief contact zoekt met Werk en Inkomen of hulpverleningsorganisaties. De eerste stap daarbij is om de casus te bespreken en te bezien of iemand al bekend is bij hulpverlenende instanties. Zo kan gezamenlijk de inschatting worden gemaakt of een uitzonderingspositie nodig is, omdat er sociaal-maatschappelijke problematiek speelt die niet op een andere manier kan worden opgelost.

  Rond deze thematiek zijn ook andere vormen van samenwerking mogelijk. Om problemen vroegtijdig op te pakken kunnen bijvoorbeeld sociale wijkteams gericht worden ingezet op vakantieparken en daar spreekuur houden of regelmatig bezoek afleggen. Verschillende gemeenten laten burgers die zich de afgelopen maanden op een vakantiepark hebben laten registreren op gesprek komen, of zoeken hen actief op. (6) Het is belangrijk dat in dit contact de nadruk niet ligt op de onrechtmatige bewoning maar op de achterliggende reden. Dat kan openingen geven voor hulpverlening, waarmee escalatie van problemen kan worden voorkomen en de kans op stabilisatie en terugkeer naar de reguliere woningmarkt toeneemt.
   

• One size does not fit all: het is onmogelijk om als gemeente één aanpak te hanteren voor alle typen onrechtmatige bewoning. Maatwerk per industrieterrein, per vakantiepark en vervolgens per individuele bewoner is noodzakelijk. Sommige mensen hebben voldoende aan een steuntje in de rug, bij anderen is een vorm van bemoeizorg gewenst.

  Een actueel instrument dat gemeenten kunnen inzetten is de persoonsgebonden omgevingsvergunning waarbij uitzondering wordt gemaakt op het verbod op permanente bewoning in het bestemmingsplan, zowel permanent als tijdelijk. Gemeenten kunnen bewoners op een vakantiepark die beperkte opties hebben om snel reguliere huisvesting te vinden, op deze manier maatwerk leveren.
   

• Samenwerking tussen gemeenten: op dit punt is een goede afstemming tussen gemeenten in een regio ook noodzakelijk. Treed als centrumgemeente in contact met de regiogemeenten, zeker wanneer daar locaties zijn waar onrechtmatige bewoning veel voorkomt. Spreek gezamenlijk een werkwijze af waarbij het uitgangspunt is dat de gemeente waar de inwoner zich meldt voor een woon- of briefadres ook de gemeente is waar de daadwerkelijke inschrijving gaat plaatsvinden. Zie voor meer informatie de paragraaf over samenwerking tussen gemeenten.